关于我市农村村庄规划建设情况的调研报告

    发布日期:2019-01-23 信息来源:人大常委会 字体:[ ]

    关于我市农村村庄规划建设情况的调研报告

     

                                                             常德市人大农业委

     

    党的十九大报告首次提出乡村振兴战略,2018年中央一号文件详细阐释了实施乡村振兴战略的总要求,乡村建设得到了前所未有的关注和发展。6-8月,按照省人大农委的统一部署,市人大农业委组织市农委、市规划局、市建设局和区县市人大农工委参加的调研组,就“推进村庄规划建设”课题深入乡镇、村开展了实地走访和调研座谈,并重点选取柳叶湖白鹤山镇白鹤山村(好)、石门县蒙泉镇上五通村(一般)、临澧县余市桥镇歇驾村(差)进行认真解剖,详细了解我市村庄规划实施情况,并围绕如何完善村庄规划、推进规划实施落地,从而助力乡村振兴战略在常德实践发展进行了重点探究和思考,现将相关情况报告如下:

    一、我市农村村庄规划建设的现状

    常德市现有129个乡镇、1607个行政村,平均每个乡镇12—13个行政村,全市自然村和农村居民定居点约7000个,村庄用地约1154平方公里,农民建房已达126万处以上。大量农村房屋如雨后春笋般遍地开花,没有规划的村庄建设混乱,私搭乱建、开山毁林等现象层出不穷。建设容易拆迁难,农村面貌要改善、农业要集约化发展都离不开规整的建设用地,无序的村庄建设已经成为制约农村发展的重要瓶颈。

    1.“跑马圈地”的农村豪宅。随着经济发展和社会各界对农村未来的看好,加之大量外出务工农民收入不断增加,整个农村掀起一股“建房热”。因为村庄建设总体上以住宅建设为主体,既没有规划,也没有建筑密度、容积率等限制,一些人在原有宅基地随心所欲搞建设、滥占耕地良田、开山毁林填堰等方式抢建、扩建、违建各类“豪宅”、“大院”,形成了大量的“城乡两栖人口”,人均农村居民点用地不减反增,仅2014年,全市人均农村居民点用地就达到了360多平方米以上,较十年前年增加了86平方米,农村人均用地规模偏高,空闲隙地多,集约利用程度低,大量农村居民点用地无法腾退复垦,在用地总体规模受限的情况下,城镇用地日趋紧张,阻碍了城镇化程度进一步提高。

    2.“浪费严重”的无规划建筑。农村房屋在用地、建设、安全等方面既存在隐患,又产生了大量的资源浪费。如一些花园、庄园、城堡式的建筑对村庄整体风貌有不可逆转的破坏,随着美丽乡村建设的推进,后期进行统一风格改造的花费巨大。还有一些居民为了争取私人利益,强行修建高楼,如临澧县某村民自建房屋修到了6层,因施工技术不够出现严重安全隐患,刚竣工就只能全部拆除重建。而且农村房屋普遍“空置率”惊人,鼎城区某村庄长期空置率超过60%。还有一些城郊结合部村庄,二次拆迁率非常高,最多的达到了4次。部分地区还存在规划前抢建私房等待拆迁的情况,如沅澧快速干线某路段的具体建设规划才出台,周边就抢建了大量违章建筑。农村建房不再仅仅为了改善居住条件,更多的具有了比富、比阔和投资、投机的属性,大量社会资源被无效益的浪费。

    3.“支离破碎”的农田土地。由于长期缺少村落布局规划,“逐水而居”、“沿路而建”的旧观念沿袭至今,全市丘陵地区村庄布局基本以道路、河流为主线,呈“一”字式排布,平原、湖区大部分村庄规模小、分布乱、居住分散,没有大规模的聚集成中心村,连片大规模的农田更是屈指可数,一些村民为了就近耕作,选择在靠近农田的地方建房,甚至出现了“田中建房”的现象,人为的分割出了大量“斗笠田”,如澧阳平原等地区散乱建房将平原景观人为分割、破坏,若通过流转、征拆等手段恢复平原自然景观预计需要30年以上,严重阻碍了农业的规模化经营,影响了现代化农业体系的形成。

    4.“线长面广”的村庄基建。由于小而散的居住状况,使得村庄的基础设施配套建设工程量大、成本高、到位难、水平低,而且使用效率低,有些甚至无法进行配套。据统计,至2016年,仍还有25%的村庄不能集中处理生活垃圾、85%的村庄不能集中处理生活污水,15%的村庄没有完成改厕,50%的村庄主要道路没有路灯,13%的自然村、居民定居点离村委会距离超过5公里以上,90%的村庄没有通天然气,70%的村庄没有电子商务配送站点,64%的村庄没有幼儿园或托儿所,23%的村庄没有执业医师,60%的村庄没有体育健身场所,约19万户农民无法连通自来水。无序建设还透支了村庄发展潜力,一些村庄因为没有预留发展空间,在公益墓地、道路、水网、电网等方面建设举步维艰,如安乡县某村庄准备新建自来水厂,因农房无序建设挤占了公共空间,导致可利用土地过于零散无法集中,3次选址都没有成功,制约了村庄基础条件改善。

    二、我市农村村庄规划建设存在的主要问题及原因

    村庄建设的混乱与无序主要原因在于规划的缺位,其消极影响已日益显现,要推进乡村振兴就必须正视和重视规划短板的问题。

    1.村庄规划严重滞后。我市的各类规划在市、县两级较为完善,但在乡镇层级还非常滞后,一般仅有总体规划或水、电、路、气等大规划编制,集镇规划和更细微层面的村庄具体规划很少,如某县还有50%的乡镇没有编制过集镇规划,村庄规划更是处在起步阶段,除部分参与美丽乡村建设的“点村”自行编制过规划,大部分村庄发展蓝图都还是空白。而且各区县(市)的乡镇总体规划编制大都在2004—2016年合乡并村之前编制,早已随着乡镇区划调整失去了权威性和指导意义。

    2.规划体系较为混乱。目前涉及村庄的各类规划之间存在自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题,安全饮水、道路交通、环境整治、全域旅游、污水处理、电力电信等规划由于各部门侧重点不同,在统筹村庄规划编制中往往有很大的分歧,经常“各吹各的号,各唱各的调”。如临澧县某村庄公路绿化规划与电力部门规划相冲突,新栽的绿化树影响了电力杆线安全,导致近百棵绿化树刚栽下就被砍伐。而且现有规划的内容都比较简单,指导性、可操作性不强,擅自改变规划的建设行为屡见不鲜,农民自建房朝向、高矮、院落等都参差不齐,如某村农户受迷信观念影响,在周边几十户房屋都沿路“坐北朝南”的情况下坚持“坐西朝东”建房,还有农户为了“争风水”强行抬高地基,使整村风貌极不和谐,有新房无新村,村庄的旧面貌没有得到根本的改变。

    3.规划设计散乱无章。规划编制没有明确的经费来源,以澧县为例,预计全县完成村庄规划需要2070万元,但目前初步明确的补助经费仅有436万元,乡村自身难以承担巨额的规划编制费用。各区县(市)没有专门的设计院,设计经费不足的情况下必须大规模引进外地规划设计方,一些非专业公司乘虚而入,如汉寿县某村庄编制的规划连坐标系等基本指标都完全错误,上万元的设计经费全部“打水漂”,后期还难以进行维权。即使是一些正规公司编制的规划也因为没有审查、检验、评价、指导等相关技术标准,在设计中难免偷工简料、滥竽充数,对村庄特色内涵没有进行深入调查研究,照搬照抄老旧的同类设计,规划粗糙、千村一面,对于村庄规划到底要实现什么功能、村庄如何建设发展等都没有详细思考,基本没有实用性。还有些规划过于追求“高大上”,没有广泛征求农民群众意见,盲目跟旅游风、仿古风、特色产业风,脱离村庄实际,根本不接地气,这样的规划对村民来说根本看不懂、没有用,最终成了“规划、鬼话,纸上画画、墙上挂挂”。

    4.执行力量极度缺乏。规划编制力量严重不足,以石门为例,规划合并到住建局前有工作人员近20人,合并后仅有4人从事规划工作,想要抽出专门人员和时间去开展村庄规划非常困难。乡镇、规划所、国土所等村庄规划管理部门联动管理机制也不健全,村庄规划管理执法难度大,乡镇的规划管理主体地位没有确立,各乡镇没有专门的管理机构,基本上由乡镇城建环保站的人员兼管,平均不足2人,相关执法仅能管住农民在国省干道及高压线周边不进行建设而已,村庄建设监管基本处于空白,相对于可能产生的巨大利益来说,目前违章建设的风险和成本都很低。

    5.规划意识仍然淡薄。由于历史原因,农民综合素质总体不是很高,对规划认识不高,积极性不大,由于“建设新不丢旧”的传统观念和缺少科学的农村用地退出机制,农民对规划的参与热情不高,不愿按规划执行和实施。而且村委会任期时间短,村干部更换频繁,村干部普遍存在着认为搞规划涉及群众利益多,多一事不如少一事的心理,甚至一些乡镇干部都有着“规划无用”的观点,认为规划得再好,没有钱也实现不了,不如不搞。还有部分干部群众对上级支持的期望值过高,等、靠、要的依赖思想严重,也直接影响到了村庄规划的有效推进。

    三、关于推进村庄规划建设的几点建议

    规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。村庄规划不仅仅是简单的建设图纸,更是决定未来很长一段时期农村向哪里发展、农业往哪里集中、农民在哪里居住的重要依据,是回应和落实“乡村振兴”顶层设计的最细致、最具体的“基层设计”蓝图,抓住村庄规划就是抓住乡村振兴的“牛鼻子”。对此,建议加快完善我市村庄规划体系,切实发挥乡村振兴规划引领作用,加快推进“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的村庄建设步伐。

    1、加快村庄规划编制进度。一是加强统筹领导。要进一步统一思想认识,对全市村庄规划进行统一部署、统一标准,纳入各级政府工作考核范畴,防止各自为战、随意规划。要根据《湖南省村庄规划编制“全覆盖”工作方案》、《湖南省村庄规划编制导则(试行)》等文件精神要求,尽快制定和出台《常德市村庄规划编制“全覆盖”工作方案》,尽快启动我市农村土地利用总体规划的编制工作,细化落实乡镇土地利用总体规划安排,为其它各类规划实施奠定基础。二是完善规划技术标准。要制定详细的村庄个人住宅翻建及拆迁安置规划标准,明确村庄建筑项目选址、用地和设计方案的审查以及容积率、建筑退让、建筑间距、绿地率等技术指标, 提高建设品味,加强规划执行的政策依据。三是培训乡镇规划建设人员。要组织全市乡镇、村相关负责人分批次参与规划培训或异地交流,通过直观的方式使基层干部了解村庄规划成效,提高其规划理论水平,培养本地规划力量。同时通过购买服务的方式,进行村庄组团与设计院签订规划编制合同,增强议价能力,保障后期跟踪维护水平。

    2、提高村庄规划推进强度。一是强化投入保障。财政资金要向“三农”倾斜,强化对村庄规划的资金保障,各级政府应明确各级财政对村庄规划编制的投入比例,减轻基层财政负担。要加强与省国土部门衔接,争取更多城乡建设用地增减挂钩指标,将所得收益用于村庄规划的实施,调动各界对执行村庄规划和开展土地整理的积极性。二是加强整体联动。要坚持多规合一,整合美丽乡村建设、农村环境整治、农村道路建设、传统村落保护等多项与村庄建设密切相关的重要工作,加强规划、住建、国土、农业、交通、电力等各相关部门规划协调联动机制。要明确乡镇人民政府、村居两委的规划管理职责,完善农建房规划审批程序。要利用好本次机构改革的契机,整合乡镇国土所和城建站职能,建立规划编制、管理、执法“三位一体”的规划实施体系。三是强化技术指导。探索组建全市村庄规划专家库,实施规划专家及相关设计院联村制度,加强对各县(市)区的技术咨询、业务培训和规划审查。

    3、加大村庄规划管控力度。土地承包到期后延期三十年的政策即将实施,要抓住当前土地流转的契机,通盘考虑农用地、建设用地规划。一方面要对农村建设进行全面限制。严格实施土地用途管制,严格禁止城里人到农村购买宅基地建设新房,严格禁止工商资本下乡利用农村宅基地建设豪宅大院和私人会馆。对原拆原建的宅基地,要严控占地面积和圈占范围,认真落实规划强制性内容,规范建设行为,防止在基本农田或自留地随意建设配套设施。对异地新建的农村房屋要严格执行建新拆旧、占补平衡原则,其余剩余土地全部征收为国有,严格禁止一户多宅。另一方面要科学规划确定农村居民点的布局和数量。对适宜集中建房的村庄,要冻结零星建房,确定发展规模和发展空间,安排好公共设施和基础设施。对不宜集中建房的村庄,可打破区域界限,结合临近村庄实际情况跨村组、跨乡(镇)规划,最大限度地节约用地,充分体现现代化村庄在区域范围内的“中心”地位和作用。相关部门要统筹安排农村集中建房区布局和宅基地整理复垦,年度土地利用计划指标和城乡建设用地增减挂钩周转指标优先用于农村集中建房,研究制定相关配套优惠政策吸引农民适度集中居住,形成一批高标准、保障功能配套完整的村庄集中居住点。

    4、增强村庄规划实用程度。一是加大村庄规划宣传。加大对农民的规划知识、规划意识宣教,为村民提供切实可行的参与渠道和途径,建立土地利用规划管理公开制度和可查询制度。充分利用各种媒体,向社会公开规划方案、规划实施措施和规划实施进展等信息,充分发挥广大群众对规划实施情况的监督作用。村庄规划要充分考虑产业发展,广泛听取吸纳农村集体组织和产业大户的合理意见和建议,预留充分的未来产业发展用地。二是抓住主要矛盾。考虑长久以来各村庄产业发展水平、自然地理环境、现有建设基础、村民的生活习惯等多种因素的影响,村庄规划宜粗不宜细,要坚持留白未来多为今后预留空间。要抓住农村用地的主要矛盾,保护农业用地、控制建设用地,减少对“点”的描绘,完善对“块”的规划,划定村庄扩展边界,划分改造扩建区、新建区和保护区等不同类别区域,进行分类施策管控。三是坚持突出特色。从规划编制阶段突出常德特色,农村房屋作为村庄规划建设的最小细胞,要进行相对统一的风貌设计,体现出水乡、丘陵、平原等不同的风格和和田园文化特点。要对传统历史村落进行摸底调查,具有一定保留价值的建筑单体、建筑群要适当保留,避免大拆大建,保护传统的“乡愁”文化和乡村景观的完整性。

     

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