关于我市农村土地确权与三权分置改革情况的调查报告

    发布日期:2018-09-11 信息来源:人大常委会 字体:[ ]

                                                 关于我市农村土地确权与三权分置改革情况的调查报告

    ——2018年8月30日在常德市第七届人民代表大会

    常务委员会第十五次会议上

                                                                          市人大农业委主任委员  谭徽立

     

    根据市人大常委会2018年工作要点安排,今年7月份以来,市人大农业委在宋云文副主任的带领下,深入澧县、桃源、鼎城、汉寿等区县的乡镇开展农村土地确权与三权分置改革情况调查研究,并召开了有基层经管部门、乡镇、村负责人,合作社及家庭农场代表,人大代表等参加的各类座谈会5次,基本上掌握了全市农村土地确权与三权分置改革的基本情况。现将有关情况报告如下:

    一、工作现状及评价

     1、农村土地确权工作稳步推进。按照省委省政府工作部署要求,我市自20156月开始分两批启动全市农村土地确权工作。截至目前,全市9个区县(市)、3个管理区、164个涉农乡(街)、1973个行政村(居)、116.86万承包农户,实测耕地面积766.05万亩,占“二调”耕地总面积的98.98%;已签订承包合同113.17万份,占应签合同的96.84%;发放土地承包经营权证书2.8万本,占应发确权农户的2.4%。全市各区县市已完成了确权数据市级核查工作,数据汇交已通过了国家农业农村部的初检。2015年,我市成功举办了2期全国农村土地确权现场培训班。澧县作为全国农村土地确权的试点县,其做法和经验在全国进行了推介。

    2、农村土地流转规模初显成效。据统计,目前全市农村耕地流转面积达到339.41万亩,占承包耕地总面积的51.49%其中,鼎城区、汉寿县、澧县、临澧县、桃源县流转面积均超过本区县承包耕地面积的53%以上。尤其是澧县通过流转,已建成65万亩油菜、50万亩优质稻、13.9万亩桔柚标准化生产基地。澧县澧南镇巨隆公司流转土地20000亩发展稻虾套养和栽种蔬菜,2017年总产值7541万元、纯收入1357万元,提供就业岗位2000多个,带动25个贫困户当年脱贫安乡县楚源科技农业有限公司流转土地30000亩,以种植水稻、玉米为主,立体养殖为辅,是目前全市流转耕地面积最大的经营主体。

    3、农村土地三权分置改革亮点纷呈。桃源的土地确权改革工作由于宣传、保障、程序、监管到位,群众满意率较高,获全省通报表彰。全市9个区县市的土地调解仲裁体系基本形成,2017年获全省考核第一名。鼎城的土地确权纠纷仲裁工作连续多年被评为全省先进,2017年农业部在该区拍摄了土地仲裁教学片,“鼎城土地纠纷仲裁经验”在全国推广。澧县锦绣千村合作社经多年发展形成了全程、多元、高效的社会化服务模式,已成为我市唯一被农业部授牌的“新型职业农民培育示范基地”。汉寿自2015年被确定为全国农村土地“两权”抵押贷款试点县以来不断创新探索,其可推广的“汉寿模式”多次被《人民日报》、《金融时报》、《农民日报》、中央电视台、人民网、新华网等专题报道。

    二、主要问题及原因

    1、部分地方对农村土地确权与三权分置改革的目的意义不够明确,政策宣传不够到位。一些区县市对《农村土地承包法》等法律政策系统培训、深入学习、广泛宣传不够,从而导致部分县乡主要领导和基层干部站位不高,对农村土地确权和三权分置改革目的意义认识不清。没有真正认识到土地确权和三权分置改革是农村土地第三次革命,是推进乡村振兴的政治任务和民心工程,事关本世纪中叶全国农民小康目标能否如期实现。并且还存在一些错误认识,工作上顾虑重重,具体体现在:一是不太重视、好坏无所谓。认为开展这项工作,其实际意义作用不大,只是对二轮承包的简单再确认,形式大于实际,而且劳民伤财,因而对此项工作领导重视不够,干部责任不强,群众热情不高。二是不真抓真管,畏难怕事。认为开展这项工作政策界限不清,许多历史现实问题无法解决,怕分配不公引发新的矛盾,带来社会不稳定;怕确权会对今后的征地拆迁、农田基本建设等工作增加难度,怕确权后反而制约土地流转,农业招商和规模经营无法推进。三是不负责任,应付了事。群众反映,部分基层干部在具体工作中存在着不关心群众反映的实情,不查看现场,不主动协调,没有逐户发动,没有认真校对,没有主动化解矛盾的问题。

    2、土地确权与三权分置改革工作机制不够完善,协调处理不够到位。一是部门配合不得力。在实际推进中,由于缺乏相关职能部门的紧密配合,区县市经管部门在工作调度上存在力不从心、效果不好的现象。调查发现,临澧县四新岗镇、安福镇的个别村在确权工作中为了赶时间进度,将“基础资料调查、农户签字确认、公示审核”等核心流程简单化,存在没有授权的代签字、以简单告示代替村民代表大会等违反政策程序的问题。二是纠纷调处难度大。处理土地权属争议和矛盾纠纷是此次确权登记工作的难点。全市尽管出台了相关原则性文件,但由于缺乏部门联动协调机制,造成各乡镇、村组在具体矛盾调处过程中方式不同、尺度不一,往往是旧的矛盾没有化解又引发了新的矛盾。据统计,目前全市至少有3.2%的农户因受历史或现实问题影响而没有进行土地确权登记,这将成为今后农村基层一大不稳定的因素。三是村级自治较薄弱。由于土地产权关系复杂,内部利益关系难协调,导致村级自治流于形式,村民意愿难表达,现实矛盾难化解,基础设施难改善。

    3、土地确权与三权分置改革技术质量把关不严,监管服务不够到位。一是质量标准较低。基层反映,土地确权测绘公司全部由省有关部门集中招标,全省58家中标技术公司力量良莠不齐,部分公司中标后转包测绘业务,导致测量团队技术业务水平偏低。形成部分单位的测量数据张冠李戴、地块界定四至不清、信息校核严重失真等问题,严重影响了确权数据的精准度。如负责津市白衣镇、药山镇测绘的北京苍穹技术公司文理学院测绘队由于力量薄弱、责任心不强,导致工作进度缓慢和差错率较高。据调查统计,目前全市已登记造册、汇总入库的数据、图表信息差错率仍在5%左右。二是信息应用平台未建立。据20188月份第一期全省确权登记颁证进度情况《内部通报》,我市因没有研究启动市级确权信息应用平台建设受到全省通报批评,而这项工作是年底确权验收的“一票否决”项。各区县虽然走完了信息平台建设的招标程序,但真正启动建设的一个也没有,后续档案整理工作量巨大。安乡县因档案整理工作严重滞后受到全省通报批评。三是流转监管滞后。目前,农村土地流转的双方少数属于随意“口头”转让,无书面协议,农经部门对其真实情况很难掌控,由此造成的矛盾纠纷较多且调处难度大。同时,土地流转所亟需的涵盖信息监管、土地评估、交易鉴证功能的市县流转平台建设仍然滞后,直接影响到全市土地流转的规范管理和确权成果的转化利用。

    4、土地确权与三权分置改革工作依法推进力度不大,保障措施不够到位。按照中央相关文件精神要求,土地确权工作由各级政府牵头,各级农业(农经)部门负责组织协调实施。工作经费由各级财政分级负担,国省给予补贴支持。但现实情况:一是县乡经管力量薄弱。由于县乡经管部门经过多轮改革, 其工作职能不断弱化、力量不足、年龄老化、专业不强,目前又面临着再次改革,人心不稳,工作推动成效欠佳。津市、临澧等区县市因撤乡并村,乡镇已经撤销了经管站。二是经费保障欠缺。由于县级财政吃紧,部分县在经费配套保障上没有按政策需求安排到位,有的缺口较大,无法有效保障工作推进。安乡县确权工作落后的主要原因就是县级配套经费没有到位。三是经常调度不够。土地确权与三权分置改革政策性强、复杂问题较多,需要政府及主管部门领导经常研究调度,帮助解决问题。但调查发现,区县政府领导主动了解情况、听取汇报的不多,领导小组召开专题会议研究解决问题的更少。

    三、推进对策及建议

    土地确权与三权分置改革是农村改革发展中的一件好事,是中国土地制度创新的一件大事,也是广大农民期盼已久的喜事。对此,我们要按照省委省政府对土地确权登记工作年底前全面验收的时间节点要求,增强工作紧迫感,强化工作责任感,抓重点攻难点,保质量保稳定,高质量高标准抓紧完成此项工作。

    1、加大政策宣传力度,站在实施乡村振兴战略的认识高度精准完成土地确权登记工作。中央作出开展农村土地确权工作部署,是健全农村土地承包权登记制度,是加强对农民承包地财产权保护的重要基础;是保证承包关系稳定并长久不变的基本手段;是三权分置改革的基本前提;是维护农民土地承包合法权益的根本要求;是解决农村土地承包现实问题的迫切需要。市县政府要切实把思想和认识统一到中央决策和要求上来,带着感情和责任扎实做好有关法律政策宣传解释工作。对乡村基层干部,要开展集中培训学习,做到宣传不留死角。对工作进展缓慢、群众接受程度不高的村组,要通过召开专题报告会、逐村逐户上门宣讲等多种形式,打消群众顾虑,激发参与热情,变“要我确权”为“我要确权”。县乡分管负责人要靠前指挥,要按照省市验收程序时间节点加强现场调度,梳理矛盾问题,压实整改责任,做好分类指导,加快颁证速度,按照“权属清晰明确、图标地块到户、空间位置明晰、承包关系稳定、财产收益长久、信息网络健全、管理行为规范、流转公开顺畅”的目标要求全面完成确权刹尾工作,为深化我市农村土地三权分置改革、增加农村群众收入、加快实现乡村振兴打下坚实的工作基础。

    2、完善配套支持体系建设,加快确权成果的转化利用。要让农村“沉睡的土地资源”变为“流动的资本”,建设相关的配套支持体系是关键。一是政策支持体系。市县两级政府要从财政、信贷、保险、担保、用地、税收、项目等方面综合出台鼓励和支持规范农村土地流转,发展适度规模经营的具体政策措施,优化农村资源要素配置,促进一二三产业融合发展,加快现代农业发展。二是社会化服务体系。县乡政府要不断创新土地流转服务机制和方式,主动靠前服务,从生产到经营的全过程、全方位提供服务,做到让土地流出方安心流转,让土地流入方放心经营。目前,工商资本进入土地流转市场为经营者提供耕作、施肥、打药除虫、农资供应、仓储运输等社会化服务比较活跃,政府要进一步优化环境,引导健康发展。三是经管队伍体系。要按照“体系健全、队伍精干、保障有力、运作规范、服务高效”的要求,确实加强县乡两级农村经管队伍体系建设,设立站所,配备编制,培训人员,强化责任。尤其要突出建好“乡村调解、县级仲裁、司法保障”的纠纷调处体系,加强对农村土地纠纷的及时调处,提高调处效率和水平,确保农村社会稳定。四是风险防控体系。加大农业保险力度,实现农业经营过程保险全覆盖,减少土地流转大户的经营风险。推行土地流转合同保证金制度,防止流转土地“非粮化”与“非农化”,减少经营过程中对路、渠、塘等基本农田水利设施的毁坏。

    3、依法推进农村土地三权分置改革,促进我市现代农业健康发展。确权工作的完成仅仅是农村土地三权分置改革的开始,继续推进三权分置改革是农业农村一项复杂而又繁重的系统工程,必须把握好四个重点:一是要按照全省统一部署和时间要求,高标准建好市县两级确权信息应用平台。建好数据库,并要实现与中央、省信息应用平台的互联互通。要探索平台信息在土地流转、抵押担保、涉农补贴发放等工作中融合应用,促进数据信息应用效益最大化。二是要大力培育以农民专业合作社、家庭农场为主的新型农村经营主体。指导和规范其内部管理和收益分配,提高其生产经营能力和盈利水平,保护好农户的土地流转收益。三是深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集资产清产核资、集体成员身份确认,加快推进农村集体经营性资产股份改革,让广大农民从集体资产中获得更多收益。四是完善“三权分置”的法律法规。积极开展农村有偿退出、抵押贷款、经营权入股、多重担保等深化农村改革的试点工作,形成可推广、可复制的做法与经验。同时,积极向上反映,争取全国人大尽早修订《农村土地承包法》等相关法律,从法律制度上,切实保证农村综合改革措施的推进与落实,激发农村的发展活力,农民的内生动力,让改革的红利惠及广阔农村中的广大农民,加快推进我市现代农业的发展进程。

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