对标中央18号文件 再度审视乡镇人大工作“难”题

    发布日期:2018-09-10 信息来源:人大常委会 字体:[ ]

    2015年6月22日,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。2017年10月18日,党的十九大报告指出,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。这充分彰显了以习近平同志为核心的党中央对人大制度和人大工作的高度重视。时隔三年,中央18号文件精神已在全国各地贯彻实施、开花结果,人民代表大会制度和基层民主政治建设彰显了新活力、取得了新成效,特别是县级人大工作和建设水平有了明显提升。然而,对标中央18号文件,当前乡镇人大工作规范化水平虽然有所提升,但依旧步履艰难,很有必要来一次回头看,通过深度审视、抽丝剥茧、探寻良策,确保中央18号文件在乡镇一级落地生根。

    一、审视法律地位弱化的问题

    1.中央18号文件和《地方组织法》规定:

    中央18号文件提出:修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。2015年8月29日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议作了相应的修改。在法律上明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职权和活动方式。

    2.乡镇人大现状:

    当前,乡镇的一些同志对乡镇人大的工作性质、地位和作用认识不够,定位模糊,对新形势下人大工作所面临的新情况、新问题研究不多,乡镇人大权力机关的位置、工作重要性大多体现在法律认知上,现实中其地位仍然被软化、工作被边缘化。最突出的表现就是力量不够、精力分散,人大主席、副主席难以专心从事人大工作。中央18号文件明确规定,乡镇人大主席、副主席应当把主要时间和精力放在人大工作上,但从现实情况来看,乡镇人大主席除了主管人大工作外,还身兼数职,大部分精力投入到了党委、政府的其他工作。以鼎城为例,有的街道人大工委主任成了拆迁、棚改、维稳等工作的战斗员,有的乡镇人大主席一人分管五、六项以上工作,最少的也有也有三项工作,疲于奔命、分身乏术,精力过度分散,这就导致很多乡镇人大主席、副主席在人代会闭会期间,基本上把人大工作这块责任田“撂荒”。

    3.探讨和对策:

    第一,立法赋予乡镇人大主席团闭会期间的相应工作职责,事实上也是立法实现了乡镇人大主席团的常设性,同时,立法明确乡镇人大主席团闭会期间的工作要向乡镇人代会报告,带有乡镇人大主席团隶属于乡镇人大常设机构(或机关)的性质。所以,要从上至下明确“乡镇人大主席团虽然不是常设机构,但要常态化运作”的工作导向,督促其把法定职责用足用好用活。

    第二,建议从中央到地方,开展贯彻落实中央18号文件精神的专项督察。建议各级党委督查部门牵头,各级人大办、组织、宣传、编制、财政、人事等部门参与。

    第三,为避免乡镇人大主席团沦为“空架子”,乡镇人大应作为一套班子,在机构设置和干部编制上予以健全,加强乡镇人大机构设置,增设人大办公室和人大干部专职编制。另外,乡镇人大在设立主席的同时,至少设一名专职人大副主席或一名专职人大工作人员,定岗、定编和定责,专心于人大工作。

    二、审视职能职权虚化的问题

    1.中央18号文件规定:

    乡镇人大要健全人大讨论、决定重大事项制度,加强和改进监督工作,认真做好人事选举任免工作。新修改的《地方组织法》也明确了乡镇人大的13项职权及乡镇人大主席团闭会期间的职责。

    2.乡镇人大现状:

    实际上,除了联系代表等一些常规性的工作外,乡镇人大很难行使其他权力。

    第一,重大事项决定权。乡镇的重大决策从法律角度讲应提请人代会讨论,作出决议决定后组织实施,把党的意志转化为国家意志和人民的意志。在实际工作中,普遍存在权力机关在党内决策层的实际地位低于行政机关的现实状况。乡镇的重大工作一般由党委会或党政联席会议作出决策,乡镇人大讨论决定重大事项的职权基本上无法履行。

    第二,监督权。首先,乡镇人大主席在乡镇政治地位不高,排名在专职副书记之后,在乡镇当作一般骨干对待,基本上都分管政府工作,既当“运动员”又当“裁判员”,监督同级政府缺乏底气。其次,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督权有《监督法》,而乡镇人大监督没有专门的法律规定。虽然《地方组织法》规定的13项职权中赋予乡镇人大“听取和审查政府工作报告,撤销不适当的决定和命令等”监督权,由于缺乏相应的细化规定来指导和规范,难以操作。最后,乡镇人大行使职权所需的经费保障来源于政府,政府不点头,人大监督就无法开展,监督者受制于被监督者。以鼎城为例,全区18个乡镇、4个街道办,人大工作经费纳入了财政预算的仅有4个,其他均为实报实销方式。

    3.探讨和对策:

    第一,各级党委要把支持人大依法履职作为加强民主政治建设的重要职责,在干部配备上可否与政府一样,让乡镇人大主席兼任党委副书记,在排位上,按照党委、人大、政府的顺序予以规范。

    第二,在地方财政预算安排上,将乡镇人大工作经费列入预算,专户管理,专项使用。

    第三,在乡镇人大主席团成员不担任政府职务的基础上,进一步作出规定:乡镇人大主席不得分管政府工作,理顺关系。另外,针对乡镇人大作用发挥的关键环节和重点任务,通过修改完善相关法律、出台指导意见等,为乡镇人大依法履职、开展工作创造更有利的制度环境。比如,适时修改监督法,将乡镇人大监督工作纳入监督体系。

    第四,将乡镇人大工作纳入对乡镇党委绩效考核范围,由县级人大常委会研究制定考核细则,年底由县委组织相关部门按百分制统一考核。

    三、审视代表工作松散化的问题

    1.中央18号文件规定:

    加强同人大代表和人民群众的联系,密切人大代表同人民群众的联系,加强国家机关同人大代表的联系,提高人大代表议案建议办理质量,做好人大代表履职服务保障共走,依法保障人大代表活动经费,加强人大代表履职监督。

    2.乡镇人大现状:

    第一,乡镇人大代表活动开展效果不佳,基本上就除了参加人代会外,没有多少实质性活动,情况好一点的一年组织代表开展2—3次学习、视察、调研,但活动组织松散、内容形式单一,代表参与率不均衡,活动前期准备不充分,效果不明显。由于代表活动常态化、实效化不够,直接导致代表与人民群众联系不多,写议案、提建议质量不高。

    第二,代表建议办理效果不理想。一方面,乡镇人大代表履职能力不强,尤其是撰写议案建议方面,积极性不高、专业知识不熟,被动参与活动、接受意见的多,主动发现问题、提建议的少。部分乡镇人大主席反映,乡镇开一次人代会,代表提出的建议只有7、8条,而且基本上就是几句话,几十个字,很难有建设性的意见和建议。另一方面,部分代表反映,建议办理“被满意”现象普遍,相关建议办理单位不是从解决问题的角度出发,而是从做代表思想工作、吃人情酒等角度出发,让代表“满意”,不但没有推动问题解决,反而挫伤了代表履职的积极性。

    第三,平台使用效率低。代表工作室在使用过程中,普遍存在规范运作不到位的问题,有的乡镇把代表联系群众工作室闲置,有的当作普通办公室使用,有的乡镇代表联系群众工作室一年到头没有代表来开展活动。

    3.探讨和对策:

    第一,准入标准科学化。2016年换届选举对代表候选人提名要求过严,过于注重部门联审、代表结构等硬性规定,导致提名人选范围偏窄,一些参政能力较强的人员受计划生育等条件的限制,被排除在外,部分当选的代表文化程度不高、群众威信不高,履职积极性也不高。所以,在下次换届或补选代表时,要结合工作实际,优化代表准入标准,从源头上提升代表素质和能力。

    第二,培训和活动开展常态化。常态抓好代表的初任培训、履职培训和专题培训,指导乡镇制定年度培训计划,特别是在人事调整后,要及时对新任的人大主席进行培训。另外,建立履职公示、奖惩等相应机制,代表小组每季度至少开展1次活动,每名代表每年要完成“四个一”任务:每年形成1篇高质量调研报告,走访1次选区,提出1条建议,开展1次代表向选民述职。

    第三,建议办理严格化。督促乡镇人大采取“三个一”举措,严格建议办理,即启动一次重点督办,把难点攻下来。每年选择综合性强、涉及面广、问题反映比较集中的一批人大代表建议,由人大主席团牵头重点督办。举行一场评议,把代表请进来。每年随机抽取3—5个建议办理单位进行了工作评议,当场公布满意度测评结果,对于满意票未达三分之二的单位,启动二次办理,跟踪监督整改。发布一次公告,把结果晒出来。通过把代表建议办理结果向社会公开晒出来的方式,增强代表建议办理的责任心和紧迫感。

    四、审视规定动作简化的问题

    1.中央18号文件规定:

    乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次。乡镇人大会议不少于1天,有选举事项时,会期适当增加。

    2.乡镇人大现状:

    会议次数达不达标是个性问题,会议质量不高是共性问题,准备不充分、随意简化程序、审议发言质量不高、会风松弛、没有向议题聚焦、向实效聚焦、向高效聚焦等问题普遍存在。特别是从调研情况看,会期缩水严重,很多乡镇人代会都只开了半天,会期上大大打了折扣,甚至个别乡镇为了省事省钱,会议资料只印发到了代表小组长,严重影响了会议质量。

    3.探讨和对策:

    第一,要强化各级领导的宪法法律意识和民主政治意识,把开好每年两次乡镇人代会作为民主法治建设的目标管理考核内容,明确责任职责,加强领导,使制度从纸上文本真正走向制度实践。

    第二,要健全完善法律制度,将“乡镇每年召开两次人代会”从法律层面予以规定。

    第三,要建立责任追究制,对未能召开两次人代会或缩短会期,简化程序的乡镇,对其主要领导,轻则诫勉谈话、通报批评,重则可以撤职、罢免,让一年召开两次高质量的人代会走向常态。

          (鼎城区人大常委会办公室科员 王湘庭)

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