睁大“法眼”,把权力关进制度的笼子里——从“红头文件”违纪违法论法律监督

    发布日期:2018-09-10 信息来源:人大常委会 字体:[ ]

    内容摘要:

    法律监督是《监督法》赋予人大的一双“法眼”,在人大的监督中,两分天下有其一,是“把权力关进制度的笼子里”的题中应有之义。违法的“红头文件”是滋生腐败的温床,其负面影响远远超过腐败个案。党的十九大报告强调:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”中发【2015】18号文件指出:“县级人大常委会要加强规范性文件备案审查工作。”在今年召开的第十三届全国人大一次会议上,全国人大常委会工作报告明确要求“加强备案审查制度和能力建设,推进合宪性审查工作,坚决纠正违宪违法行为。”因此,我们必须高度重视规范性文件备案审查工作,彻底解决“红头文件”违宪、违纪、违法的问题。

     

    关键词:

    红头文件、法律监督、宪法、监督法、法眼、依法、法治、权力、合宪性审查、维护、纠正、制度、能力、原则、备案、审查、处理。

     

    一、问题的提出

    今年年初,因被通报不作为、道县房产局局长副局长擅自炮制红头文件乱作为,成为各大媒体热炒的一则负面典型。2017年8月,道县召开全县安全生产工作会,会上通报了县住建局、县房产局在室内装饰装修安全生产工作中存在不作为问题。时任道县房产局局长汪华,会后安排副局长陈代球对上述问题拿出具体方案。2018年1月9日,道县房产局工程管理办公室主任胡少华经请示汪华、陈代球同意,草拟《道县房产局关于规范室内装饰装修管理的通知》(下称《通知》)初稿;1月12日,胡少华草拟第二稿,并经房产局法制办主任奉某修改审稿;1月16日,胡少华草拟第三稿交奉某审稿后,由陈代球进行修改。《通知》经过三次修改审稿后定稿,胡少华、陈代球向汪某汇报。2月3日,汪华在既不集体研究,又没向主管单位报告的情况下,签署“同意发”的处理意见后,发文执行。该文件存在程序违法、内容违法和违法设立行政许可的问题,违反《中华人民共和国行政许可法》第四条和《湖南省行政程序规定》第三条之规定,超越职权设定行政许可,严重侵害群众利益,已经停止执行。3月5日,道县房产局党组给予胡少华免职处理。3月8日,道县纪委对汪华、陈代球、胡少华进行党纪立案审查。3月14日,道县县委给予汪华、陈代球免职处理。

    审查红头文件并纠正违法行为是监督法赋予地方人大常委会的一项重要职权,监督法有明确规定,中发【2015】18号文件强调:“完善监督工作方式方法,县级人大常委会要加强规范性文件备案审查工作。”在今年召开的第十三届全国人大一次会议上,全国人大常委会工作报告要求:“加强备案审查制度和能力建设,推进合宪法审查工作,坚决纠正违宪违法行为。”

    二、法律监督的内涵

    法国启蒙时期思想家、法学家孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人往往使用权力一直到有界限的地方才休止。”一位反腐专家下过这样的结论:“当权力失去20%的监督时,它就蠢蠢欲动;当权力失去40%的监督时,它就破门而出;当权力失去60%的监督时,它就铤而走险;当权力失去80%的监督时,它就敢于践踏一切法律;当权力失去100%的监督时,它就不怕上断头台”。防止权力异化,监督是必然选择。监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项基本职权。人大及其常委会对“一府两院”的监督分为法律监督和工作监督。《监督法》的出台,使人大的监督工作有章可循、有法可依,《监督法》明确提出了几种常见的监督形式和主要的监督内容。然而,大部分同志至今对工作监督和法律监督的概念、内涵并不十分清晰,一般都把听取同级政府贯彻实施某部法律法规的工作情况及对某部法律执行情况的执法检查认定是法律监督,甚至认为是法律监督的主要形式,这是不正确的。

    那么,究竟如何区分工作监督和法律监督呢?全国人大法律委员会法律行家杨景宇认为:“所谓工作监督,主要是通过听取和审议政府和法院、检察院的专项工作报告,执法检查等形式,促进依法行政、公正司法;所谓法律监督,就是不论下一级人大及其常委会,还是同级政府,如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法的或者不适当的,人大常委会通过对规范性文件的审查,有权力、有责任予以撤销,以维护社会主义法治的统一和尊严。”权威人士的权威解释让我们豁然开朗、底气大增,完全可以这么界定:法律监督主要是指对规范性文件进行备案审查。

    认清了法律监督的内涵,回过头来反思,发现法律监督恰是各级人大常委会监督的薄弱环节。二十年磨一剑的《监督法》专列一章对规范性文件的备案审查做出了具体规定,首次将法律监督的具体方法提升到法律层面,随着《监督法》的全方位实施,加大对规范性文件的备案审查力度,把权力关进制度的笼子里,是长期坚持,不断完善人民代表大会制度的重要内容,是深化依法治国实践,推进法治中国建设的有效举措,是加强县、乡人大工作和建设不可回避的重大课题,人大是责无旁贷、任重道远,应该理直气壮大胆作为!

    三、法律监督的现状及原因分析

    各级政府机关下发的规范性文件俗称“红头文件”,“红头文件”与公众的生活息息相关,据统计,行政管理中对社会发生效力的文件,85%是各级政府的规范文件,国家的管理、政府的运作、百姓的生活都离不开这些“红头文件”。毋庸质疑,随着“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”以显赫的文字载入党的十九大报告,全社会尊法、学法、守法、用法的意识和氛围越来越浓,“一府一委两院”用法治思维和法治方式处理问题的能力逐渐增强,对规范性文件的制定日趋规范。但“红头文件”时常撞“红灯”却也是不争的事实。政府发出的“红头文件’是规范性文件,具有一定的约束力,一旦“红头文件”本身违法,必然导致具体行政行为的大面积违法,其负面影响远远超过腐败个案。一些部门乱收费、乱摊派、乱处罚之所以屡禁不止,搞得天怨人怒,一些地方之所以肆无忌惮地违法行政,往往都是以规范性文件作后盾。违纪违法的“红头文件”为黄赌毒等各种社会丑恶现象充当了保护伞,是滋生腐败的温床,已成为推进全面从严治党向纵深发展,向基层延伸的一大障碍,已成为深化依法治国实践,建设法治中国的“拦路虎”。

    目前,全国各地、各级组织究竟发布了多少“红头文件”不得而知。但有一个不争的事实:“红头文件”满天飞,难免鱼龙混杂,使违宪违纪违法的“红头文件”夹杂其中。由于计划经济时代“人治”的惯性作用,有些地方热衷于发“红头文件”用行政命令推进工作,用“红头文件”取代法律法规的权威。如2014年4月,湖南省双峰县发生过一起县委、县政府用“红头文件”为犯罪嫌疑人李定胜取保候审干扰司法公正的怪事。2015年4月,湖南省新化县公安局发出红头文件,抓捕数量下任务;今年,湖南省双峰县永丰镇一份“谁组织龙舟赛,公安就打击谁”的红头文件,受到媒体质疑。还有用红头文件拉选票、推销商品、摊派栽树任务、强制集资、捐款等乱象。在收费、许可方面,更是以“红头文件”越俎代庖,绕过法律、法规违法滥设。一句话,目前,与其说行政执法行为大部分是依据法律法规做出,莫如说,“红头文件”成了政府行政的主要依据。也就是说,处于下位“法”的“红头文件”的实际效力已经远远高于上位法的法律、法规,这已成为中国当代法治现状的一大尴尬。

    “红头文件”频频违法,暴露了一些地方的国家机关法律意识淡薄,有的是形式主义、官僚主义思想作崇,用文件贯彻文件,甚至层层加码,增加党纪国法中没有的条款,随意扩大对象,把对党员干部的要求推及普遍群众,把经念歪。有的仅仅思考便于管理,有的片面考虑到调动积极性,个别把“红头文件”当成权力寻租的一大法宝。“红头文件”主要在“一府一委两院”内部流转,制定时一般不需要征求公民的意见,内容也不为社会普遍知情,与法律法规对比,“红头文件”的制定主体、制定程序以及内容等都不够规范,往往某一个领导心血来潮就能发一个文件。由于地方保护和利益驱动、短期行为等作怪,“红头文件”极易相冲突、打架,逾越法律法规的规定,进而损害公共利益和公众合法权益,使“低级执法”、“劣质行政”、“执法扰民”、“与民争利”等不作为、乱作为的现象时有发生。实践已经证明:领导干部腐败首先从藐视法律开始,反腐倡廉需要齐抓共管,形成合力,需要出重拳、下猛药,只防不打的反腐措施是花拳绣腿,只打不防,也难以走出“前腐后继、越打越忙”的怪圈。要贯彻落实党的十九大提出的“深化标本兼治、保证干部清正、政府清廉、政治清明”,必须高度重视规范性文件备案审查工作,彻底解决“红头文件”违宪、违纪、违法的问题。

    四、如何做好法律监督

    首先应该明确规范性文件的范畴。规范性文件涵盖面很宽,宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、各级人大及其常委会的决议、决定,各级人民政府的决定、命令,最高审判机关、检察机关的司法解释等,都属于规范性文件的范畴。简言之,规范文件是由国家机关制定的,在全国或一定行政区域内要求人们普遍遵守的,对社会具有约束力的文件。对不具有立法权的市、县来说,规范性文件是指由本级政府制定并发布或经本级政府批准由部门发布的具有普遍的约束力的决定、命令,由本级监察委员会、法院、检察院制定的指导监察、审判和检察工作的文件,下级人大及其常委会行使重大事项决定权时做出的决议、决定均属于规范性文件的范围。值得注意的是“决定”和“命令”范围比较广泛,在确定规范文件时,不要单纯看它是否使用“决定”和“命令”这个名称,而要看他的具体内容。目前,一些地方习惯于用通知、通告、布告、规定、办法、会议纪要、实施细则等发布文件,其实这也属于“决定”和“命令”的范围,也应列入地方人大常委会的审查范畴。

    其次是明确审查规范性文件的程序。审查规范性文件的程序,一般分为备案、审查、处理三个阶段。

    (一)备案。这是对规范性文件审查的前提和基础。一般来说,所有规范性文件自发布或通过之日起三十日内应及时送人大法制委备案,并附送备案报告、起草说明及相关的法律、法规依据等材料,由人大法制委登记后,召开人大法制委会全会进行初审,对于需要相关单位联合审查的则按文件内容分类交对口专门委员会或工作委员会进行初审并提出审查意见,再召开人大法制委会全体(扩大)会议审查,非常重要的规范性文件人大法制委要及时向主任会议报告,由主任会议审查或由主任会议决定提请人大常委会会议审查。对于“一府一委两院”事关全局的重大事项再发文之前应事先征求人大常委会及人大法制委的意见,或主动提请人大常委会会议审议通过。

    (二)审查。这是审查规范性文件的关键环节。所谓审查,是指规范性文件的合法性、适当性进行审查。对规范性文件审查重点抓住文件的内容是否合法、适当,制定文件的程序是否合法,文件的制定主体是否具备发文的主体资格。具体来说:1、审查文件有无宪法、法律、行政法规及《党章》、党纪党规、中央八项规定精神及党的方针政策相抵触的内容;2、审查文件有无同本级及上级人大及其常委会的决议、决定相违规的内容;3、审查文件有无侵犯公民、法人或者其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的内容;4、审查文件有无与其他规章及规范性文件就同一事项规定不一致的内容;5、审查规范性文件的制定有无违反法定程序,是否通过法定会议讨论通过;6、审查规范性文件的制定主体是否具备发文的主体资格及有无其他不适当的情况。

    (三)处理。对规范性文件审查后的处理方式有三种。1、对人大法制委全会审查没有异议的文件,由人大法制委及时归档。2、对人大法制委全会审查后认为有问题的文件,由人大法制委提出“违法”或“不适当”的具体内容,认为“违法”、“不适当”的依据及处理意见,交主任会议审查,主任会议如果认同可通知其自行纠正,并要求有关单位将纠正后的文件重新报人大法制委备案。3、对于人大法制委审查后出现有严重违法、严重不当的文件,或主任会议审查后未按要求纠正的文件,人大法制委务必提交人大常委会全面审查,常委会会议有权力、有责任依据《监督法》的规定和地方人大常委会已出台的“规范性文件备案审查办法”的要求撤销有些不适当的决定、命令,并及时向社会公布。

    五、法律监督要坚持五个原则

    (一)坚持“宪法法律至上”的原则。习近平总书记在党的十九大报告中强调:“树立宪法法律至上,法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权。决不允许以言代法,以权压法,逐利违法、徇私枉法”。依法治国首先是依宪治国,坚持“宪法法律至上”的原则,就要求我们在法律监督时,要维护法制统一,做到同一规范性文件之间,同一规范性文件的内部条文之间,既不能与宪法、法律相悖,又不能互相“打架”。

    (二)坚持“寓支持于监督之中”的原则。对规范性文件的审查是项系统工程,既十分重要,又比较复杂,要正确处理既要监督也要支持的辩证关系。首先要求人大工作者加强学习,增强弘宪护法的底气,敢于监督。其次是加强与“一府一委两院”的联系和沟通,提高监督艺术,善于监督。对于违法的红头文件,尽可能通知其进行纠正,这样有助于维护“一府一委两院”的权威,支持和促进“一府一委两院”的工作,只有到万不得已时,才使用撤销文件等刚性监督手段。

    (三)坚持“职权法定、用权受限”的原则。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时强调:“不要去行使依法不该由自己行使的权力,也不要去干预依法自己不能干预的事情”。目前,部分有问题的规范性文件的问题就出现在制定发布规范性文件的主体和执法主体错位,具体表现是,不具有制定和发布规范性文件职权的单位,超越职权,制定自己无权制定的规范性文件或发布一些超越自己职权的条款。有的擅自授权非行政机关实施行政处罚,有的在行政许可授权范围之外为部分单位设定具有行政许可性质的“审批”、“资质审查”,批准备案等权限,必须坚持纠正。

    (四)坚持“以人民为中心”的原则。党的十九大报告明确指出:“必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨。凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待,凡是损害群众利益的行为都要坚持纠正”。有些“问题文件”,虽与宪法、法律、法规无明显抵触,但因为缺少调查研究,是个别人主观臆造、闭门造车的产物,客观上侵犯了公民、法人及其他组织的合法权益,有些仅从局部利益、小团体主义、地方保护主义出发,违反市场经济的发展规律。这也是审查规范性文件时必须注意解决的问题。

    (五)坚持“监督者也要接受监督”的原则。公开是寻求公平、公正并接受监督的有效途径,《监督法》第7条规定:“各级人大常委会行使监督职权的情况,向社会公开”。这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则,破解了“监督者如何接受监督”这一难题。对规范性文件备案审查也应自觉遵循“监督者也要接受监督”的原则,及时向社会公开,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。

         (鼎城区人大法制委主任委员 龚天宝)

     

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