关于《常德市城乡生活垃圾管理条例》立法调研情况的报告

    发布日期:2018-05-15 信息来源:人大常委会 字体:[ ]

    根据市人大关于开展《常德市城乡生活垃圾管理条例》立法调研的要求,5月上旬,县人大常委会成立调研组,通过实地走访调查、召开座谈会等形式,深入镇村开展《常德市城乡生活垃圾管理条例》立法调研。现将有关情况报告如下:

    一、基本现状

    澧县地处湘西北,共有19个镇(街)、289个村(居)。其中:城区街道办事处4个、下辖67个村(居),农村镇15个、下辖222个村(居)。全县户籍人口91.9万人,其中:城镇人口24.8万人,乡村人口67.1万人。县城区生活垃圾管理由县城管执法局监管,县环卫处负责日常管理工作,具体工作由两家专业清洁公司负责组织实施。农村及未纳入城区村居的生活垃圾管理由城乡垃圾一体化办、农业局美丽办、各镇(街)政府负责,村(居)负责日常管理等工作。近年来,我县紧紧围绕市委、市政府的工作部署,以打造澧水流域中心城,推进城乡生活垃圾分类减量,以城市扩容提质,推动城乡生活垃圾管理市场化,取得了一定成效。主要特点体现在以下4个方面:

    1.推行综合管理规范化。全县成立了城乡生活垃圾一体化管理领导小组,负责全县城乡生活垃圾管理工作,县城管执法局、农业局及各镇街作为主要成员单位负责指导和部署城乡生活垃圾管理工作,县环卫处和各村(居)分别承担城乡生活垃圾管理日常工作,县城区环卫工人达到800人,农村专职和兼职保洁人员达到1380人,生活垃圾管理体系基本建立。

     2.实行城市管理市场化。县城区清扫面积32平方公里,由升阳升和仁仁洁2家公司负责清扫清运,全面实行市场化运作,对作业模式确定、运行经费核定、招投标工作把关定向,建立规范的考核奖惩体系,健全各项管理运行机制,合同金额为2200万元/年,经费由县财政全额保障。现有简易垃圾中转站58座、垃圾压缩站21座、果皮箱1640个,收集箱258个、扫地车6台、洒水车5 台、转运车辆4台,垃圾清运量220吨/日。主要做法:专业保洁人员在清扫、保洁过程中收集生活垃圾;保洁员将居民打包投放在垃圾容器的垃圾转运到压缩式转运站;企事业单位自行负责将垃圾收集到自备的垃圾容器,再由清洁公司转运到垃圾压缩站;保洁员对垃圾压缩站的垃圾分类打包后转运至生活垃圾焚烧发电厂。

    3.推进垃圾处理无害化。目前我县城区和澧南、涔南、复兴、梦溪、城头山、小渡口等镇的生活垃圾全部进入生活垃圾填埋场进行集中填埋处理,其它镇(街)的生活垃圾仍然是简单的填埋处理和就地焚烧处理。今年我县启动了城乡生活垃圾处理一体化项目,4月18日,生活垃圾焚烧发电厂第一期点火发电进入试运行,有望在5月18日并网发电,项目全面启动后,全县的有毒有害生活垃圾将全部进入焚烧发电厂进行焚烧处理。垃圾焚烧发电后产生的炉渣用于生产水泥,飞灰作为环保砖的材料,处理残留物将会被综合利用。

    4.推动分类指导常态化。目前,各镇街根据各自实际情况,成立专门工作机构,配备专门人员,农村现已建成垃圾中转站33座、垃圾压缩站8座,沿河垃圾中转站2座,垃圾收集点8个,澧澹街道、城头山镇、复兴镇等镇街尝试“绿色银行”“绿色存折”的模式,推进生活垃圾分类减量收集。农村垃圾收集的主要方式:在居民集聚区采取专人清扫、上门收集的方式收集垃圾;在田间地头安排专人定期捡拾生产垃圾;国、省、县道,由县公路局安排专人负责清扫。现有6个镇积极探索推行“环卫一体化”市场化运作模式,调研中反响较好。如,城头山镇是澧县人口第一大镇,总面积101平方公里,总人口7.05万人。2017年7月,城头山镇政府与深圳龙吉顺公司签订为期4年的“美丽新农村”环卫一体化服务合同,除中转站建设和水平式垃圾转运箱(车)由镇政府负责外,其余保洁设备均由该公司负责,全面接手城头山镇环卫工作,为所有道路、沟渠、堰塘等公共区域及农户垃圾实行全域保洁。经费来源由村级自筹和镇财政补贴,全镇用于生活垃圾管理的年经费约140万元,生活垃圾收运处理体系全面建成运行,实施“村清洁、镇转运、县焚烧发电处理”运行模式,集镇由专业清扫队伍清扫,农村实行保洁员定时上户收运的作业方式。

    二、主要问题

    虽然我县全面加强了生活垃圾管理,有效解决了生活垃圾积压、滞留和暴露等问题,生活垃圾管理水平不断提升。目前,我县城乡生活垃圾管理仍存在分类意识不强、减量措施不力、管理模式不一、经费保障不足等问题,主要表现在以下几个方面:

    1.群众参与度不高,分类意识尚未形成。受传统陋习影响,生活垃圾处理的随意性较大。一是缺乏分类意识。无论农村,还是城区,混装垃圾、混合收集、混合运输的问题没有得到根本解决,群众普遍缺乏生活垃圾分类意识。居民家中基本没有实现对餐厨垃圾的单独存放,日常生活中产生的有毒有害垃圾和电子垃圾等没有临时的存贮设施以及相应的收集处理办法。二是缺乏配套设施。目前,垃圾分类工作涉及各系统的设备、设施仍处于不配套、不完善、不到位的状况,垃圾分类布点滞后,难以适应群众“实行生活垃圾分类”处理工作的需要。三是缺乏科学手段。宣传引导欠缺,分类措施没有落地,按照《常德市城乡生活垃圾管理条例》第五条的规定,将生活垃圾分为可回收垃圾、有机易腐垃圾、有害垃圾及其他垃圾等四类,表面上看来客观、科学,实际操作中不接地气、群众接受的难度较大,一、二线城市特别是经济发达地区都很难做到的,在农村对生活垃圾分成四类并非易事,生活垃圾分类越细,执行起来更加困难,效果将不容乐观。

    2.源头管控不力,垃圾减量措施不到位。堵源头、找出路是实施城乡生活垃圾有效管理的关键。当前产生的生活垃圾种类主要有厨余垃圾等有机垃圾,纸类、塑料、金属、玻璃、织物等可回收废品,砖石、灰渣等不可回收垃圾,农药包装废弃物、日用小电子产品、废油漆、废灯管、废日用化学品和过期药品等有毒危险废物。一是塑料制品泛滥。超市、商店等使用的塑料包装袋,餐饮店、农户家使用的一次性塑料餐具等“白色垃圾”成灾,构成了生活垃圾的一大来源。二是物流业迅猛发展,快递物件层层包装,形成新的生活垃圾一大来源。三是随着城镇化水平不断提高,建筑垃圾没有合适的消纳场,乱堆乱倒、尘土飞扬的现象时有发生,直接影响环境卫生状况。四是农村居民煤改气滞后,生活用煤产生的煤渣,增加了生活垃圾存量。由于缺乏强有力的生活垃圾减量措施,生活垃圾源头治理的任务相当艰巨。

    3.管理模式不一,规划布局有待加强。目前,只有县城规划区和少数集镇实行了政府购买公共服务的方式,加强了生活垃圾集中管理,大部分地方仍处于简单的收集填埋状态,与生活垃圾无害化处理要求不相适应。一是责任主体不明确。县城管执法局、农业局、环保局、住建局等部门以及各镇街按照各自职责,都直接或间接地参与了生活垃圾管理。县城管执法局负责县城区的垃圾管理工作,县农业局美丽办考核全县各村(居)美丽乡村建设,县环保局负责垃圾压缩设备的配置,县住建局负责垃圾中转站建设。如何统筹协调,为今后执法工作创造条件,有必要明确一个管理的主体单位,以便整体联动,推进城乡生活垃圾一体化管理。二是规划布局不完善。缺乏完整的城乡生活垃圾管理规划,设备设施配置不均衡。全县15个镇只建立垃圾中转站33座,垃圾压缩站8座,废旧物资回收店有限,回收的品种单一,一般只回收纸类等废品,制约垃圾分类减量。如,甘溪滩镇、码头铺镇、火连坡镇等偏远山区,生活垃圾转运成本较高,对生活垃圾“三清”工作带来了难度。三是考核追责不严格。由于生活垃圾管理缺乏上位法有力支撑,相关法律对违反垃圾管理的行为如何处罚没有系统地作出明确规定,监管和惩罚不相匹配,各级开展检查考核时,发现问题最严格的手段就是考核扣分,不能通过法律手段规范,仅靠宣传引导,规范群众养成良好的行为比较难。地方性法规应充分考虑其实用性,法律责任中处罚下线不宜过高,上线和下线之间不宜设置过大,处罚条款应更加细化,否责就会出现法不责众、自由裁量权过大等问题。

    4.经费保障不足,制约日常运行管理。一是管理经费没有固定来源。农村生活垃圾管理经费依靠村居自筹和镇政府补贴维持,资金缺口较大,运行比较困难。在农村,经费保障没有纳入地方财政预算,村居通过“一事一议”或成立环卫协会等方式向农户收取一部分卫生管理费,找当地企业赞助,有的甚至违规挪用其他项目资金,以弥补运行经费不足。如澧澹街道办大巷口社区现有11名保洁员,人均月工资1200元,垃圾运输费用每月5000元,每年需要30万元以上垃圾处理费用,资金缺口在10万元以上,一般的村居资金缺口在5万元左右。二是日常运行有障碍。实行“村清扫、镇收运、县处理”城乡生活垃圾一体化运行模式,无形当中将会增加镇政府运营成本,由于上级没有投入,需要向服务村民收费,而村民对缴纳生活垃圾处理费的认可度不高,承受的能力有限。据了解,如果收费标准为每人20元/年,能得到95%以上群众的支持,如果高于这个标准,群众意见比较大,最关键的是向村民收取垃圾处理费用没有明确的相关法律依据。三是作业手段落后。目前,生活垃圾管理费用没有专门的项目资金,垃圾收运作业环节较多,收运车辆数量不足,设施及作业手段更新慢,主要靠手工劳动进行环卫作业,垃圾在镇村停留暴露的时间难以控制,没有设置必要的防渗、导气及渗沥液处理设施。全县19个镇街,有13个镇街垃圾处理依然存在填埋、焚烧等原始的作业方式,对周围土壤、水体、大气均造成环境污染。

    5.队伍稳定性不强,专业化水平不高。一是流动性大。保洁人员普遍年龄偏大,文化素质不高,以城郊失地农民和没有专业技术闲散人员为主,生活负担较重,哪里工资高就会流向哪里,稳定性不强。二是工资待遇低。据了解,我县保洁人员工资标准在1200元/月左右,除去水电100元、米油气400元、生活用品添置200元等基本开销,几乎没有什么结余,农村有些保洁人员每年工资只有4000—5000元,这样的辛苦付出和微薄回报,要聘请素质较高的专业人员非常困难。三是专业化程度不高。大部分垃圾收运作业方式简单,火钳一把,蛇皮袋一只,沿线捡拾垃圾,清运工具为农用三轮车、拖拉机、手推车等简易运输工具,工作效率和专业化水平有待提升。

    三、几点建议

    城乡生活垃圾管理工作是一项系统的民生工程,线长面广,工作任务重,责任大,针对我县实际情况,提出如下建议:

    1.明确责任主体,规范运行模式。建立健全市、县、乡镇、村居相应的管理机构,明确一个部门主管城乡生活垃圾管理工作,形成相关部门协同联动机制。推介城头山镇生活垃圾管理模式,推行政府购买公共服务的方式,推进生活垃圾管理市场化,减轻基层和群众的负担,提高生活垃圾管理的专业化水平。

    2.加强宣传引导,推进分类减量。生活垃圾分类是资源化利用的前提和基础,不从源头上对生活垃圾进行分类,资源化利用就无从谈起。要宣传生活垃圾分类投放的重要意义,在中小学校广泛开展垃圾分类的宣传,从小培养青少年的生活垃圾分类意识,推行“绿色存折”制度,开展“变废为宝”的绿色环保行动。应根据生活垃圾特性、处理方式和管理水平,科学制定生活垃圾分类投放办法,生活垃圾应分为有机易腐垃圾和其他垃圾进行投放,让群众普遍能够接受。堵源头、找出路是生活垃圾管理的治本之策,要加大“白色垃圾”、物流快递包装、生活用煤等生活垃圾治理力度,对一次性用品,可采取征收卫生处理费的方式提供有偿服务。通过征收卫生处理费减少一次性包装材料的使用,逐步淘汰一次性消费用品的生产,促进可重复利用产品的生产消费,从源头上有效减少垃圾产量。将生产、流通、消费等所有产生废弃物的环节纳入减量管理,加强非生活垃圾的剥离工作,杜绝非生活垃圾进入生活垃圾处理设施,促进生活垃圾分流减量。

    3.加强规划编制,完善配套设施。城乡生活垃圾管理应遵循政府主导原则,实行属地管理,市、县人民政府领导本行政区域内城乡垃圾的管理工作。要统筹布局,科学编制城乡生活垃圾治理专项规划,合理布点完善生活垃圾配套设施,垃圾中转站和垃圾压缩站应同步建设。

    4.加强监督检查,制定奖罚措施。要建立市、县、乡镇、村居考核评价体系,实行奖励与处罚并重,强化监督检查。对自觉遵守生活垃圾分类管理的相关规定和门前卫生维护好的单位和个人予以适当奖励;对随意丢弃、倾倒、焚烧、堆放生活垃圾、破坏生活垃圾设施、不进行垃圾分类的单位和个人,应制定实用的处罚措施。

    5.加大资金投入,建立长效保障机制。要明确政府、村居、受益群体在垃圾处理经费上的资金比例,市、县人民政府要将生活垃圾处理费纳入本级财政预算,市、县可设立专项奖励资金,用以奖代投的方式奖励各镇街城乡生活垃圾管理工作。要给予政策支撑和项目支持,对村居向居民收取的生活垃圾处理费从法规制定中予以规范、合法化,切实整合相关基础设施建设项目,促进城乡生活垃圾管理上水平。

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