地方人大及其常委会监督监察工作之我见

    发布日期:2018-11-05 信息来源:市人大常委会 字体:[ ]

    国家监察体制改革是中共中央作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革。今年3月,全国人大通过了设立“国家监察委员会与地方各级监察委员会”的决定,并通过了《宪法修正案》和《监察法》。各级监察委正式成立,是以习近平同志为核心的党中央不断构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的关键一环,实现了对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的行使公权力的公职人员的监督全面覆盖。监委与纪委合署办公,更能推动党内监督和国家监察相统一,必将取得监察监督的权威高效。在全国范围内建立的监察委员会系统,可能是当代世界各国同类机构中权力最大最集中的,监察委呈现出位高权重的特点,有人开始担心“谁来监督监察委”?这可以在新修订的《宪法》中找到答案。《宪法》新增了监察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督的内容。同时,《监察法》对监察委员会的组成、任期、职能职责等基本构成要素等也都作出了明确规定。《宪法》和《监察法》已经明确赋予人大对监察机关的监督权,接下来就是如何行使具体的监督权。笔者试从现有法律规定内容入手,结合基层工作实际,浅析地方人大及其常委会对监察委开展监督的主要方式和路径。

    一、监督监察要始终把握好“党的领导”和“依法监督”原则

    1.旗帜鲜明坚持党的领导是人大实施监察监督的政治方向。地方人大及其常委会在监督工作中要坚持党的领导,把党的领导贯穿于监督的全过程,落实到监督工作的各个方面。监督工作要更好地服从服务于大局,保证党的路线方针政策贯彻落实到位。同时,各级党委也要重视人大监督工作,将支持人大监督工作作为加强党的执政能力建设、推进依法治国的一项重要内容。将坚持党的领导、充分发扬民主与依法治国依法办事统一起来,不断加强和改善党对人大监督工作的领导。要善于将党的主张决策通过法定程序变成国家意志,通过人大及其常委会监督一府一委两院工作,确保执行不落空,全面实现党对国家事务的领导。

    2.地方人大及其常委会对监察委的监督要坚持依法原则。地方人大及其常委会既要依法监督监察委,又要支持监察委依法履职,正确处理监督和支持的关系,人大对监察委负有监督职责,但这种监督不是相互掣肘,也不是由人大代行监察委员会职权。监察委既不是行政机关也不是司法机关,是行使监察职能的专责机关,其监督的范围不仅包括党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员,还包括国有企事业单位管理人员、群众自治组织管理人员等。根据《监察法》规定,监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定;对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。人大对监察委行使上述职权应给予支持,但对其履职过程中是否存在违法行为负有监督职责,监督要坚持依照法律规定和法定程序进行。

    二、依据现有法律规定开展监察监督的主要方式和路径

    1.听取和审议工作报告。修订后的《宪法》第三条规定:“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。《监察法》第五十三条规定“各级人民代表大会常委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告”,这里明确指出主体是各级人大常委会,听取和审议对象为专项工作报告。按照《宪法》和《监察法》的规定,要认真落实监察委由人大产生,对人大负责的法律规定。在人代会会议期间,根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第九款规定“本级人民代表大会听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”,那么作为监委是否需要向大会作工作报告,目前法律没有明确规定,全国人大常委会也没有相关的立法解释。

    笔者以为,虽然宪法法律没有明确规定,但不影响各级监委向各级人大报告工作。这里需要厘清三个问题:

    一是监察委向各级人大报告工作不仅仅是向人大常委会作专项工作报告。这是因为人大常委会的监督代表了人民代表大会的监督,但是绝对不能替代人民代表大会的监督,各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,也同样不能替代监察委向本级人民代表大会报告工作。《监察法》第五十三条并未规定监察委需向本级人民代表大会报告工作,仅规定“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询”,而实际问题是如不向人民代表大会报告工作,人大代表如何了解监察工作,提出询问或者质询的依据是什么,仅依靠自身从社会渠道了解监察委员会工作,质询和询问的效果也将大打折扣,监督的权威性难以体现。人大及其常委会对监察委的监督应当是全面的,监察委员对人大及其常委会的负责应当是绝对的,仅作专项工作报告显然与这一定位不相符。

    二是监察委向人代会报告工作是有法理依据并通过历史实践检验的。建国以来我国先后有1954年、1975年、1978年、1982年四部宪法,前三部都规定了最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,但1982年宪法只规定“两高”向全国人大及其常委会负责,没有规定向全国人大及其常委会报告工作。但看看报告工作的具体情况,在1954年至1978年的25个自然年度中的12次全国人大会议,“两高”只报告了2次工作,从1979年到1982年的4次全国人大会议“两高”均向会议报告了工作。在“两高”前所未有连续4年向全国人大会议报告工作的情况下,1982年修改后的宪法依然没有规定“两高”向全国人大及其常委会报告工作,可是从1983年至2017年,全国人大每年都召开1次会议中,“两高”都报告了工作。这告诉我们,宪法没有明确规定“两高”向全国人大报告工作也不会影响“两高”向全国人大报告工作,同理,地方各级人民法院、人民检察院也需要向本级人大报告工作。目前全国人大议事规则及两院组织法已经明确作出规定,宪法之所以没有硬性作出规定,说明报告工作有灵活性,可以口头报告,可以书面报告,人大及其常委会也可以要求它报告。从实际情况和代表的反映看,被监督机关向人代会报告工作,代表们通过审议被监督单位的工作报告,提出意见和建议,是对被监督单位的依法监督,也是对被监督单位的工作支持。代表选举了政府县长、监委主任和两院院长,倘若一年都不报告一次工作,谈何落实监督责任。既然《监察法》已经明确规定各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,人大常委会就应该有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,建议每半年安排听取一次。

    三是监察委与人大的互相监督制约不能成为不报告工作的理由。勿庸置疑,人大常委会的公务人员属于被监察对象,这就产生了一个互相监督制约利害关系。人民代表大会由来自全社会的人民代表组成,国家公务人员的人大代表也有适当占比,使得监察委的工作报告难以在人大表决中得到客观的票数,由此产生“利用投票权牵制监察委监督人大公职行为”的担忧。但是该因素不会成为制约性因素,从整个政治定位来讲,监察委的位阶实际高于检察机关和审判机关,低于人大及其常委会,人大及其常委会的监督效力位阶更高,同时向人大报告工作是当前阶段较合法有效的人大监督方式,因此监委与人大互相制约不能成为不报告工作的理由。

    2.开展执法检查。人大肩负着对国家宪法和法律法规贯彻实施情况的监督检察。监察委员会刚刚设立,人大及其常委会对监察委的监督刚刚起步,相关法律法规还没有完善,如何监督?监督什么?需要加快出台相应的法律法规,目前只能参照人大对“一府两院”的监督方式,特别是要考虑监察委办案独立性这一特点,与法院行使审判权和检察院行使检察权具有一定相似性。在人大的监督方式中,执法检查是人大监督最常规性的方式之一,可以依据《监察法》对监察委开展执法检查,监督监察委在行使监督、调查、处置职责时,是否认真按照《监察法》规定履职行权,有无违反《监察法》的规定。

    3.开展评议。评议是人大常委会通过调查了解监察机关工作,提出改进工作的意见建议,并对存在的问题督促整改的监督方式。评议的形式很多,主要包含工作评议、执法评议、履职评议和个案评议等,目前较常用的是工作评议和履职评议,地方人大及其常委会对两院两官履职评议工作开展得比较经常,经验也较成熟,但监察委办案和两院既有联系又有区别,采取什么样的评议方式更为有效值得进一步探索。自觉接受人大监督是监察机关的一项法定义务,但对于个案评议,应该考虑到监察委工作性质,办案存在保密、独立、不受干扰等特点,因此,在监督中应当尽量避免对个案的监督,避免对正在办理案件的监督,更应侧重对办案法定程序、使用监督调查处置权力、执行职务和遵纪守法方面的监督,也可参照“两官”履职评议的模式,分期分批对监察官个人开展履职评议,促进监察官不断提升职业素养,提高履职水平。

    4.询问和质询。人大及其常委会就监察工作中的有关问题提出询问或者质询,是人大代表或者常委会组成人员对监察工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题,要求监察部门作出说明、解释的一种监督形式。通过对工作的了解或者批评,督促监察委改进工作中的缺点和错误,提高依法办案水平和工作效率,对监察工作中的某个问题依法开展专题询问和质询,便于加强和提高人大监督的刚性和有效性。

    5.撤职与罢免。《监察法》第九条规定:“地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由本级人民代表大会选举,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免”。不仅监察委组成人员接受人大任免,而且对于其他由人大及其常委会任免的人员,监察委作为行使监察职能的专责机关,应当给本级人大及其常委会提供被任免人员依法履职、廉洁从政从业及道德操守等情况。实践中,一方面人大及其常委会针对其选举或决定的官员的违法违纪行为,通常难于主动提出免职、罢免或撤职,往往仅是在其他途径问责后履行一种程序性手续,而非一种实质性监督,监督效果差强人意。另一方面,人大选举或决定的都是各国家机关的正副职领导干部,如“一府一委两院”的“一把手”,拥有比较集中的权力,往往是监察委监督的重点对象,也是反腐败的重点区域。如此,为加强对人大及其常委会选举或决定的官员的监督,应加强人大监督与监察委监督的合作,健全人大选举或决定的官员接受人大和监察委双重监督的机制,便于人大更好地履行撤职和罢免监督。

    6.案件质量评查。基于监察委办案保密和独立的特点,对监察委的个案不适宜监督,但规律地查找又唯有深挖每一件“个案”背后反映的普遍问题,努力查找其中共性、倾向性、苗头性问题,方能使人大监督不落窠臼,也才能为某个地方的政治生态建设提供整改意见。故建议对监察委已经办结的案件,实行专门案件质量评查,可以采取和司法机关整体联动方式开展自查、交叉检查、上级抽查、点穴式检查、事后回访等,将本地有重大影响重大反映的、监察对象不服反复申诉的案件列为重点评查对象。

    7.建立特约监督员制度。由地方人大常委会从党代表、人大代表、政协委员、律师、媒体记者、企业、群众代表中选聘特约监督员,建立特约监督员资源库,明确任期和职责,负责对地方监委各方面工作进行全方位监督。人大常委会定期对特约监督员进行培训,了解监察机关工作的性质、职责、纪律、业务流程等基本知识,认真学习党章、准则、条例等党纪党规知识,为履行好监督员职责夯实知识储备和工作基础。监督员只要发现监察干部有不符合法律法规的行为或违背程序规定,就应当及时给人大常委会的相关委室提供监督监察线索。目前《监察法》规定的某些控制权力、保障人权的措施较为抽象,不够具体,这可能给监察机关及其工作人员留下任意解释、规避法律制约的空间。此外,监察法与刑事诉讼法的关系问题和衔接问题也值得商榷,关键在于对人身自由,对人的尊严维护,这应该有一些共同的要求和规则作为底线,不能突破。故人大实行有效的刚性监督和多维度监督,为监察专责机关依法履职系上一根保险带尤为重要。

    三、结束语

    英国人阿克顿说过一句名言:权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。这句话是对权力运行规律实事求是的总结,愈是位高权重者愈须予以监督制约,而且监督制约的强度应该同制约对象的权力体量及其强度相适应。自古至今,监察权在整个官僚体系和当今管党治党过程中,发挥的作用非同小可,如何保障这一权力有效行使,保证监察官积极、合法行使手中的权力,都是历代政治法律制度设计中需要认真思考的问题。地方人大及其常委会依法行使宪法和法律赋予的各项职权,主要依据《地方组织法》、《选举法》、《监督法》等几部主要的法律来履职行权,人大对监察委行使监督权才刚刚起步,目前这几部法律尚未来得及修订,自上而下都没有可参考的模本和可借鉴的经验。作为县级人大及其常委会发挥主观能动性存在诸多制约,目前只能在《宪法》和相关法律的框架下,结合以往对“一府两院”的监督方式,作一些探索性的思考与实践,以便对人大行使监督权不断地进行制度设计、健全理性的权力监督,探索人大监督为推进依法治国夯实良好基础。

     

     

    (编辑:贺 潇)

    (作者:桃源县人大常委会 王译萱)

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