坚持问题导向 落实会议精神 关于加强和改进地方人大工作的几点思考 ——当前市县乡人大工作亟待解决的问题及相关建议

    发布日期:2016-10-20 信息来源:人大常委会 字体:[ ]

    常德市人大常委会主任   刘明

     

    在全省上下聚精会神贯彻落实《中共中央转发<中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见>》(中发〔2015〕18号)和《中共湖南省委关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》(湘发〔2015〕26号文件精神之际,时隔12年,省委又于今年5月9日组织召开了省委人大工作会议。在新时期、新阶段、新形势下,这些系列重要文件和重大活动的相继实施,对进一步加强和改进市县乡人大工作产生了积极而深远的影响,全省各级人大及其常委会的履职热情不断迸发,“三个自信”更加坚定。但是,一些制度性的缺失和操作性的不足,还需得到更好地完善和解决。

    一、关于人大依法履职的问题

    立法权、重大事项决定权、监督权和选举任免权是法律赋予地方人大的四项基本职权,这些法定权力行使的效果怎么样,人大的作为体现得怎么样,一方面取决于人大自身的积极努力,另一方面依赖于各级党委的坚强领导。一直以来,地方各级党委对于地方人大的工作是重视的,是支持的,也是认可的。但是,从实践地情况来看,在履职行权的过程中,仍然面临一些困难和问题,需要继续给予更高程度的重视,更大力度的支持。

    1、“重大事项”有待进一步明确。从制度上来看,什么是重大事项,在宪法和组织法规定得比较抽象笼统的情况下,人大如何进行界定,是不得不面临的一个客观难题。为解决这一问题,作为省里而言,2003年11月曾出台了《湖南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》,对相关事项进行了较为详细地界定、划分,但是随着经济社会的发展,10多年来,一直未予修订;作为常德而言,我们于2004年12月市里通过了《常德市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》;2011年6月和2015年8月我们又进行了两次大的修订。但是,鉴于重大事项属于动态性质、不断发展这一属性,何为重大事项的争议因上级一直未予明确而纷争不止,给地方人大依法行使这项权力带来了制度上的掣肘

    2、人大监督成果有待进一步运用。人大在监督工作中形成的决议决定、审议意见、评议意见、测评结果等难以进入决策层面,尽管我们常德市人大常委会制定出台了专门的督办办法,但被“一府两院”选择性进行研究处理的情况时有发生,实际约束、监督促进的作用没有得到充分发挥,更难以成为党委组织部门衡量干部实绩的重要依据。

    3、人事任免程序有待进一步规范。一是任前不了解。党委组织部门在拟任人选议定时,人大没有全程参与干部考察,常委会组成人员对拟任命的干部,只能从一纸介绍书中了解一些情况,而对其工作能力、思想作风、执法水平等具体情况知之甚少。二是任中走形式。人大对拟任干部的任前调查,与组织部门的干部考察间隔时间短,形式雷同,特别是调查时只针对特定对象,缺乏择优性和竞争性,即使再调查时发现有瑕疵,也没有什么实际用途,因此人大的任前调查普遍被认为是在走形式。三是任后缺监督。虽然人大在干部任后监督上有工作评议乃至撤职、罢免等刚性监督手段,但却没有具体的量化考核指标,操作存在模糊性导致难以运用。不得不承认,人大常委会的人事任免存在一任了之的客观现实。

    建议:

    1、党委对人大的地位和作用要进一步重视。各级党委要真正按照中发〔2015〕18号和湘发〔2015〕26号文件的规定,在每届人大任期内至少召开一次人大工作会议,每年至少听取一次人大常委会党组的工作汇报,定期研究人大工作,为人大履职创建良好工作氛围和社会环境。

    2、进一步加大人大制度的宣传力度。人大的作用发挥如何,很大程度上取决于党委对人大工作的重视与支持程度。一是各级党委要实实存在地抓好广大干部对宪法、法律、人民代表大会制度和民主政治建设理论的学习培训,将其作为各级党委中心组学习的重要内容,作为各级党校、行政学院培训党政干部以及公务员的必修课程。二是各级党委宣传部门、新闻单位要进一步加强人大制度、人大工作的宣传报道,丰富宣传方式,增强宣传效果。三是要支持各级人大机关信息化建设,加强人大机关网站的建设和管理,不断拓宽人大宣传渠道。四是党委、“一府两院”的主要领导干部要带头学习人大制度、理解人大工作,增强人大意识和民主法制观念,营造重视人大工作、支持人大工作的浓厚氛围。

    3、支持和保证人大及其常委会依法行使重大事项决定权。一是各级党委要支持同级人大常委会制定或修订讨论、决定重大事项的规定,将涉及本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生,环保、民政、民族等工作中的重大事项以及所涉资金达到一定额度的重大项目,纳入重大事项界定的范围内容和确立标准,进一步规范重大事项决定权的行使。二是各级党委关于本行政区域内国家事务的重要主张,应及时通报同级人大及其常委会;凡属于同级人大及其常委会法定职权范围内、需要全社会共同遵守执行的重大事务,应提出决策建议,通过人大及其常委会依法作出决议、决定。三是“一府两院”要健全重大事项向人大报告制度,应当由人大及其常委会讨论决定的重大事项,都应主动提请人大及其常委会审议决定。鉴于目前现状,对“一府两院”由人大常委会任命的工作人员,采取任前考试的方式,对人大讨论、决定重大事项的规定和相关法律知识一起作为考试内容。这样,不仅让他们知晓有关“重大事项”的规定,而且让他们清楚“重大事项”须向人大报告。四是各级人大及其常委会要抓住事关全局性、根本性、长远性的重大问题,加强调查研究,广泛听取意见,依法作出决议、决定,并监督其实施。

    4、进一步加强人大监督成果运用。各级党委要支持同级人大及其常委会健全完善信息公开办法,促进人大及其常委会的重要监督事项、过程和结果依法向社会公开,接受社会监督。对人大及其常委会依法作出的决议决定、审议意见和评议意见等,要视情况适时督促“一府两院”认真研究处理。要将人大代表议案和建议、批评、意见办理工作纳入各级党委年度目标绩效考核内容。要将人大常委会在监督、任免工作中形成的测评、考察结果等作为衡量、使用干部的重要依据。

    5、进一步夯实人大人事任免工作。党委向人大及其常委会推荐有关人选,应按照法定程序和有关规定办理。党委提出干部推荐意见时,应事先征求人代会临时党组或人大常委会党组的意见,再按程序选举或任免。人大常委会要加强对选举和任命干部的监督,本级人民代表大会选举或者人大常委会任命的国家机关工作人员,每年要定期向人大常委会书面报告遵守和执行法律法规及人大及其常委会决议决定的情况、履行法定职责等情况。

    二、关于人大机构编制的问题

    市、县、乡三级人大常委会对中发〔2015〕18号和湘发〔2015〕26号文件关注度和期望度最高的就是关于地方人大机构编制建设的问题。目前,从落实的情况来看,这个问题仍然是反映最集中、最突出的问题。

    一是机构设置表述不明确。中发〔2015〕18号规定“根据需要,县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会;健全常委会办事机构和工作机构,设立3个左右工作委员会,加强工作力量和能力建设”;湘发〔2015〕26号文件规定“县级人大设立法制、财政经济等专门委员会,常委会可以设立内务司法、教科文卫、环资城建、农业农村、代表联络等工作委员会,民族自治县可以设立民族工作委员会”。从上述表述来看,仍然无法有效解决目前市县两级人大机构设置不一致、名称不统一的问题。

    同时,被市州人大寄予厚望的省委人大工作会议对市州人大常委会机构设置也没有提出明确要求,已经影响到省市人大之间以及市县人大之间的工作对接和联系指导。比如常德:就市本级而言,主要有两个问题:第一个是,关于常委会设置民侨委的问题。省人大已经将民侨工作从教科文卫委的职能中剥离,单独成立了民侨委,全省也有8个市州进行了分设,而常德目前只有设教科文卫委,工作对口联系不一致。第二个是,关于联工委设立代表联络科的问题。十八大明确提出:“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度。目前,省人大已经设立了代表联络处,全省也已经有5个市州设立了代表联络科。目前,我市对此还没有进行设立研究。

    二是编制数量总体缺口大。从2002年机构“三定”以来,市、县两级人大基本没有增加过编制,市、县两级人大普遍存在“官多兵少”的问题,与民主法制建设的要求相比,与承担的日益繁重的工作任务相比明显不符。这一问题,突出表现在以下三个方面:

    第一,就市本级而言,第一,就市本级而言,核定行政编制78个、工勤编制13个、事业编制5个。其中:78个行政编中,核定常委会正副主任厅级编制8名、机关行政编制70名(处级32名、科级及以下38名)。但是,目前实际在岗人员中,厅级领导有9名(预计换届后,因不提名且未退休将达到11名),超编1个;处级领导有34人,超编2人,且尚有2名处级职数未配备到位,若到位,超编将达到4人。同时,6个专门委员会除内司委、法制委(法工委)设有2个科室外,其余都只设有1个综合科,且基本为“一人科室”。

    第二,就区县市而言,一是超编问题严重。比如,鼎城区人大核定行政编制26个,事业编制7个,但实有干部职工45人,超编12人,占核定编制的1/3强。二是“一人委”现象突出。比如,桃源、安乡、澧县等区县人大内设机构很多都只有一人。

    第三,就管理区而言,我市“五区”成为人大工作盲区。由于行政区划的特殊性,我市德山经济开发区和柳叶湖、西湖、西洞庭和桃花源管理区等“五区”,均为市政府派出机构。“五区”虽为派出机构,但当前都履行区县一级政府的各项职能,且各自都有相对独立的财政。当地人民群众应享受正当的民主权力,履行当家作主的各项法定职责,但因各自区域内人大机构设置不健全,人大工作无法正常开展。比如,在人代会期间,“五区”的市人大代表被就近编入附近区县代表团,会上这些市人大代表参与表决的事项与己无关,与己相关的事项却无地可议、无时可议,形成了监督与被监督“两张皮”;还比如,“五区”经济和社会发展中的重大事项无法接受人大监督,特别是“五区”过百亿的财政支出成为监督盲区,于法不合。

    建议:

    1、规范人大机构设置。省委、省人大要切实统一规范省内各市州人大的机构设置。市委组织、编办等部门要根据省委、省人大的相关要求,参照兄弟市州的做法,制定出台县级人大机构设置的规范性文件,确保上下对口,内外一致。具体而言,各区县(市)人大常委会内设机构要按照精简、统一、效能的原则,规范设置为办公室、信访室、联工委、内司工委、财经工委、农工委、教工委、城环工委。市人大增设民族华侨外事委员会,与教育科学文化卫生委员会合署办公。市人大常委会联工委增设代表联络科。

    2、调整人大编制数量。当前,要抓住政府转变职能、精减机构的有利契机,在不增加全市编制总量的情况下,按照既瘦身又健身的原则,适当增加市、县两级人大系统的有效编制。

    方案一:参照一些地方市委、政府的做法,在不减少现有编制的前提下,将厅级领导的行政编制单列。

    方案二:借鉴杭州、济南、合肥、成都、郑州、太原等地的做法,将人大常委会组成人员编制或者驻会常委会委员行政编制进行单列。

    方案三:今后,将中途调进人大工作的(包括换届选举产生的)常委会组成人员或者专门委员会、工作机构的班子成员的编制留在原单位不动,空出编制选调年轻干部。

    方案四:在不突破全市编制总量的前提下,调剂乡镇行政编制充实至人大系统。

    以上四个方案,可以统筹考虑,综合运用。

    3、重视市政府派出机构的人大工作问题。在“五区”分别设立“人大工作委员会”,与本区的党委、政府保持同级,适当增加人员编制,进一步理顺工作关系。根据各区人口数量,适当分配市人大代表、省人大代表名额。创新人大代表选举、议事形式,按照“分散选举、集中议事”原则,“五区”市人大代表由该区所挂靠的区县人民代表大会选举产生,相关代表组成“五区”联合代表团,集中开展法定议事、调研等活动。对于这个问题,请求省委、省人大常委会高度重视,认真研究,统筹解决。

    三、关于人大干部队伍建设的问题

    这些年来,应当肯定,省里和地方党委对全省人大系统干部总体上是重视关心的,市、县两级人大机关干部队伍管理是比较严的、要求也是比较高的。但就整个人大系统而言,“一进人大门,终生定了型”的情况仍然存在,干部交流不畅、年龄结构老化的问题已经制约人大工作的正常开展和人大职能的有效发挥。

    一是关于干部交流的问题。就常德市人大本级而言,1988年市人大成立以来,虽然向区县(市)和市直单位先后交流出去26名干部,但主要集中在第一、第二届,到目前为止年均约为1人;近14年来,交流下区县的干部只有3人;在人大机关工作10年—20年的有11人,20年以上的有23人。这些同志在一个岗位一干就是十几二十年,工作缺乏新的挑战,久而久之,形成了一种惯性和惰性。这一现状,既不符合《党政领导干部交流工作规定》“第七条:党政机关处级以上领导干部,特别是从事执纪执法、干部人事、审计、项目审批和资金管理工作的领导干部,在同一职位任职满10年的,应当交流”的要求,也不利于干部成长和工作开展。

    二是关于年龄结构的问题。主要是存在年龄结构老化的问题。从常德市人大机关来看,现有干部职工中,35岁以下的只有21人(去年底招录调入12名35岁以下年轻干部),35岁—45岁有26人,45岁—55岁有30人,55岁以上有18人。区县(市)情况更为严重,比如,鼎城区人大在编在岗工作人员平均年龄51.5岁,最年轻的也有39岁;桃源县人大24名处以下工作人员中平均年龄53.6岁,40以下的只有3人;石门县人大40以下的只有1人。

    建议:

    1、要切实把人大系统干部的配备纳入党委干部队伍建设的总体规划,通过增加、调剂编制有计划地选调、安排优秀年轻干部进入人大机关工作,优化机关工作人员的年龄、知识和专业结构,重点解决官多兵少、青黄不接的问题。

    2、完善人大系统干部交流机制,使人大机关干部的培养、交流、使用与党委、政府序列干部一视同仁,在选调、培训、下派和提拔上同等对待。要积极推进人大机关与党政司法机关之间的干部双向交流,在同一职位任职满10年的应当实行交流,切实形成市人大常委会机关每年交流出去2名、区县(市)人大常委会机关每年交流出去1名的干部流动机制。

    四、关于人大代表工作的问题

    建设一支高素质的代表队伍,充分发挥代表的主体作用,是保障代表当家作主,提升人大社会影响的重要课题。市、县两级人大做了大量工作,但仍然存在一些问题。

    一是代表结构不合理。尽管2012年换届时提出了提出了“两升一降一保证”的结构调整要求,但从最终选举结果来看,全市各级代表中“四多四少”(干部多,农民少;老板多、工人少;中共党员多,其他党派党员少;男性多、女性少)的现象仍然比较突出。今年,代表结构要求是“一升一提一严一保证”,尽管设置很合理,但从实践情况来看,要有效实现这一结构要求,仍然存在一定的不可预见性。

    二是代表活动不够经常,方式有待改进。一些地方很少组织代表开展视察、调研等活动。一些代表反映,现有的代表活动形式单一,时间仓促,难以深入了解情况。

    三是代表议案、建议办理效果不明显。代表提出议案、建议的质量不高。一些承办单位对代表建议意见办理不重视,文来文往,应付了事。

    四是代表联系群众机制不健全。代表和群众之间缺乏固定的联系场所和有效的联系机制,代表不了解群众、群众找不到代表的显现比较普遍。

    五是代表履职服务保障不到位。代表活动经费标准过低,市级代表活动经费一般在1000元左右,县级400元左右,乡镇100元左右,相当一部分乡镇没有专项的代表活动经费。同时,代表知情知政的渠道不多,对“一府两院”工作开展情况了解不够。代表履职评估机制不健全,代表履职多少、好坏一个样,影响代表履职积极性。

    建议:

    1、严把代表入口关。完善代表选举制度,从政治思想、文化知识、道德品质、履职能力等方面规定代表的条件,建立严格的代表候选人资格审查机制。优化代表结构,坚持广泛性、代表性和先进性的统一,不断优化代表年龄、知识和专业结构,减少党政领导干部代表、企业老板代表比例,提高基层人大代表比例。健全代表候选人建议人选产生机制,增强考察推荐的竞争性,扩大候选人建议人选基本情况的公开范围。

    2、完善代表联系群众机制。建立健全代表接待走访选民和群众制度,尽快出台加强人大代表联系群众平台建设的指导意见,统筹规范人大常委会组成人员联系代表、人大代表联系选民的“双联”工作网络平台,实现全省人大网络平台互通。总结推广代表述职评议工作经验,提高代表履职责任感和积极性。

    3、切实提高人大代表议案和建议、意见的办理实效。加强对议案、建议的跟踪督办,提高代表的满意率和议案、建议办成率。督促承办单位建立健全办理人大代表议案和建议、批评、意见的工作制度,完善程序、强化责任,认真听取代表对议案、建议办理工作的意见,切实提高办理实效。

    4、提高代表履职服务保障水平。各级政府要根据实际工作需要把人大代表活动经费列入本机财政预算,确保人大代表活动经费及时足额到位。代表活动经费要确保专款专用,严格管理。人大代表参加代表活动,其所在单位、部门必须依照代表法规定落实时间、工资、奖金和其他福利待遇等专项保障。


    (编辑:曾环石)

     

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