关于2012年及2013年上半年市级财政投资评审情况的调查报告

    发布日期:2013-10-08 信息来源:市人大办 字体:[ ]

      根据市人大常委会年初工作要点,为更好地促进财政投资评审工作的开展,常委会预算工委就2012年及2013年上半年市级财政投资评审情况,先后深入到市财政局、市经建投、市城建投、市交通投、市国土资源储备中心和武陵区国土分局等相关单位,通过听取汇报、查看项目、实地座谈等方式进行了专题调研。现将调研情况报告如下:
      一、市级财政投资评审工作情况
      (一)评审成效不断凸显
      据统计,2008年至2013年上半年,市本级财政评审投资项目3091个,累计审减46.25亿元,审减率16.86%。其中2012年至2013年上半年,完成评审项目1081个,审减金额11.93亿元,审减率13.67%。市政府及其财政投资评审机构大力推进城建、民生、公共服务和行政事业单位项目评审,逐年扩大覆盖面,目前市本级评审范围覆盖了所有财政性资金投资项目,评审覆盖率达100%,位居全省前列。
      (二)评审机制不断完善
      1.不断完善评审的标准化。一是加强制度建设。自2009年以来,市政府下发了《常德市政府投资项目审计监督办法》和《关于进一步加快城建政府投资项目的评审速度的意见》。市财政局出台了《关于进一步加强和改进财政投资评审工作的意见》等。二是统一评审尺度。将评审项目分为征地拆迁、市政基础设施建设、公寓安置楼建设和市直单位基本建设四大块,保证了不同建设单位同类项目之间、同一建设单位不同项目之间的评审尺度趋于一致。三是平衡造价标准。制定了建设工程部分前期费用计费标准、公寓楼主体及附属项目单价包干标准、储备地块围墙和创文建设围墙单价标准,及时调整了征地拆迁补偿标准。2012年起会同市园林局、市造价站建立苗木价格发布平台,发布市本级绿化项目的苗木价格。这些标准的制定为评审工作提供了统一的依据,减少了评审人员的自由裁量权。
      2.不断完善评审的规范化。一是规范流程。市财政局投资评审中心(以下简称评审中心)制定了工作流程图,整个操作流程清晰,均有具体的规定。二是集体决策。建立评审中心与市财政局各支出科室的联席会议制度,定期会商解决评审遇到的疑难、分歧问题,集体决定重大事项。三是内外“三审”。强化了对评审工作的制约和监督,保证了评审质量,规避了评审风险。四是“五级”对账。根据项目实际情况确定对账的五个决策层级,确保评审结果的权威性和有效性,着力建设满意评审。
      3.不断完善评审的公开化。一是程序公开。在网上公开评审工作流程,发布评审办理指南,对办理条件、申请材料及办理期限进行公示。二是标准公开。与评审有关的政策规定,一律公开发布。由评审中心统一的评审标准和口径,以文件形式印发给相关单位,杜绝暗箱操作。三是行为公开。所有项目均实行公开对账,对账地点一律安排在评审中心对账室。向建设(业主)单位发放“投资评审反馈卡”,及时反馈评审人员的廉政建设、工作态度、工作方法等情况,加强评审队伍监管。四是结果公开。评审对账结果由对账三方签章,作为定案依据,且50万元以上的预、结算评审项目,定期在网上公示,接受社会监督。
      (三)评审能力不断增强
      1.增强评审力量。目前评审中心在编人员10名,外聘专业技术人员17名,以高级工程师、注册造价工程师、资产评估师和会计师为主。人员专业水平、专业能力涵盖了评审工作的各个方面,配置基本齐全。先后通过公开竞争的方式,确定了10家造价咨询中介机构承担项目预、结算初审工作,进一步增强了项目评审力量。
      2.加强队伍管理。评审中心内部制定了评审人员管理及绩效考核办法、评审过错追究制度等。同时,对外聘的专业技术人员和中介机构均建立激励机制和廉政保证金制度,在保证其稳定收入的同时加强绩效考核,防范风险。
      3.提升信息化水平。评审中心从2009年开始着手建设财政投资评审信息管理系统,今年5月正式运行。该系统涵盖了项目评审管理的全过程,能对评审业务数据进行有效的监控管理,对工程项目评审业绩进行自动考核。
      二、存在的问题及困难
      随着评审工作的全面推开,一些深层次的矛盾和问题也日益凸显,主要表现在以下几个方面:
      (一)评审认识有待提高
      1.认知度仍然不高。近年来,尽管财政投资评审工作逐步走入公众视野,但其认知度仍然不高。有的工程在建设过程中未依规报送评审,规避监督;部分建设单位评审意识不强,未严格按基本建设程序和建设法规要求组织工程建设,存在无设计图即施工、边设计边施工、图纸设计深度不够等问题;部分项目为缩短前期准备时间,加快建设进度,采用概算招标的形式发包,只确定施工队伍,不确定合同价格,为日后结算带来隐患。
      2.支持力度仍然不够。仍然存在部分被审单位和个人对财政投资评审不理解、不支持的现象。如在征地拆迁补偿评审中,一些老百姓对评审工作敌视、拒绝、以致多次发生驱逐评审人员进场入户调查的现象。部分建设、监理单位对评审工作支持力度不够,存在“缺位”、“错位”现象。投资管理制度对建设单位在项目投资控制上的考核机制和问责机制不严,超预算的现象普遍。
      (二)评审规范有待完善
      1.法制建设滞后,弱化了评审的约束力。目前,财政投资评审在法律规定上不具体、不明确,指导全国财政投资评审工作的文件是2009年财政部出台的《财政投资评审管理规定》,属于部门规章,还缺少国家或地方政府相关立法,法律约束力和法律效力缺位,降低了财政投资评审应有的法律地位和权威。
      2.制度不完善,降低了评审的严肃性。目前,我国对财政投资评审违规、违法行为的定性及处罚、处分规定多散见于其他法律法规和规章制度,削弱了评审工作的严肃性。此外,其他相关制度也不完善,如招投标制度还不够科学,围标、串标现象仍然存在,通过招标竞争降低工程造价的目的未完全实现。
      (三)评审矛盾有待化解
      1.评审标准与特殊情况的矛盾。征地拆迁是天下第一难事,补偿安置标准也较明确,但在实际操作过程中确实存在一些特殊情况,需要充分考虑老百姓的诉求,考虑征拆人员的难处,通过“一事一议”灵活处理,才能切合实际完成拆迁工作,保证征拆进度。但“一事一议”多了,就会打破项目之间政策标准的平衡,给评审工作带来很大困扰。
      2.评审标准上“宽”与“严”的矛盾。一是部分城建项目变更较大,建设业主和施工单位希望“宽”,而评审工作执行要求“严”,双方在评审额度上矛盾突出。二是统一的价费标准无法涵盖评审工作的方方面面,与千差万别的个体情况存在矛盾,如工程项目中出现新材料及新设备,因无统一标准,导致双方询价不一致。三是随着时间推移,存在标准滞后的问题。有的标准还是多年前的价格,和现行的市场价格有很大的差别,需不断更新。
      3.基础工作与结算评审的矛盾。有的项目前期准备不充分,施工过程中设计变更多。有的项目仓促上马,边设计、边施工、边预算。现场管理中变更、签证的随意性较大,涉及金额普遍较多。有的项目监理未到位,现场签证管理不严,基础控制不实使后期结算评审很难操作,既影响评审进度,又无法从源头上控制项目造价。
      (四)评审效率有待提速
      1.评审时效有待提高。一方面,市政府为加快城市建设,要求相关建设单位加快项目进度,建设业主和施工单位抢时间、赶进度;另一方面,投资评审工作要求细致、准确,要经过资料熟悉、现场踏勘、量价费复核、组织对账、实施复审等多个环节,许多环节都需要建设、施工等单位配合,特别是对账环节,配合不好就会影响项目评审速度,因而项目评审时间相对较长,投资评审与建设进度之间的矛盾突出。
      2. 变更程序有待优化。城建项目规划调整、设计变更等均需对工程变更进行确认,目前的“预算约束、事先控制、共同确认、分级审批”的工程变更处理基本原则,在实践中还存在缺陷。一是建设单位没有变更主自权,只要引起投资增加的不论额度多少都要走变更审批程序,在实践中操作难度较大;二是审批不及时。当前正值市本级城建项目集中大投入的特殊时期,在建项目金额大、数量多导致相应的工程变更金额大、数量多,变更得不到及时审批;三是确认环节缺乏组织协调,变更所涉及的问题比较复杂,特别是当变更方案的经济性和技术性存在严重矛盾时,不能形成一致意见,需要一个协调解决的机制。
      (五)评审能力有待增强
      1.评审力量不足。财政投资评审涉及面广,是一项政策性、专业性、技术性要求都很强的工作,对专业技术人员的能力要求很高。专业覆盖面要求也很广,不仅需要建筑工程专业人员,还需要安装、道路桥梁、水利水电等多方面人才。受专业技术人员技术能力要求、工资福利要求等诸多因素影响,专业技术人才稍显紧缺,人员力量不足制约了评审业务的有效开展。
      2评审任务较重。目前市委提出了“新常德新创业”的宏伟目标,全力推行的“三改四化”工程庞大、时间紧迫,对评审工作提出了新的挑战。为处理好评审服务与项目管理、评审监督与项目监理、事中控制与事后监督、全过程与抓重点的关系,评审力量更显不足。
      3.评审系统滞后。财政投资评审工作要有专业、系统、科学的信息化平台作为支撑,并向远程化、网络化拓展,以进一步提高评审工作效率。目前投资评审信息管理系统还需要进一步完善,还不能完全满足投资评审工作要求,跟不上评审工作的进度。
      三、对策与建议
      (一)加强宣传沟通,坚持依法评审。当前我国财政投资评审正跨入“哪里有公共支出,哪里有财政投资,哪里就有财政评审”的新阶段,在做好对基本建设项目预(概、结、决)算等方面审查这一基本职能的同时,要扩大评审的覆盖面。评审工作从财政部门项目预算的编制阶段开始参与,从而对项目预算的科学性、合理性做出适当评价,作为财政各业务部门编制预算时的依据,这是评审工作向深度、广度发展探索的一种模式。因此,要大力营造有利于财政投资评审的舆论环境,支持其依法依规开展工作。广泛利用报纸、网站、广播等媒体手段进行宣传,赢得社会各界的理解、支持和配合。各个部门要形成合力,重视、关心和支持评审工作,坚持评审项目“全覆盖”,使之成为政府经济建设的参谋,使有限的财政资金发挥更大的投资效益。
      (二)加强制度建设,促进规范评审。进一步制定并完善财政投资评审工作程序及相关制度,尽快出台《常德市财政投资评审管理暂行办法》和《常德市本级政府投资项目造价管理暂行办法》,使评审工作有序进行。要建立制约机制,实行奖惩并举。对节约投资成效显著的责任主体可考虑给予一定的经济奖励。各建设单位在追求时间效率的同时应兼顾经济效益,加强投资控制,对随意提高建设标准、任意变更追加投资的行为实行问责。对大型工程的设计、招标、施工、监理等建立终身负责制,建立政府投资项目投资失误或损失的责任追究制,对建设单位,咨询、设计、监理等中介机构,审批、管理、监督等政府部门及相关责任人员,造成不良影响或者重大经济损失的,依法追究责任。
      (三)加强程序管控,推进高效评审。一是进一步优化评审程序,项目业主、征拆机构、建设单位等要共同探讨简化报送资料、简化合并评审的程序,推行相关部门一次性现场踏勘,以提高工作效率;二是进一步完善、细化项目评审标准,扩大造价标准发布的覆盖面,根据实际情况定期调整价格标准;三是推进评审效率提速,夯实建设项目前期基础工作,统筹协调好评审时效和建设进度之间的关系,实行限时办结制度,提早介入、管理前移、及时跟进,确保评审质量;四是对涉及全局性以及事关民生的重点项目,提前做好与相关部门的沟通,积极介入项目设计阶段,加强对招投标程序审核,完善合同结算条款,强化隐蔽工程、设计变更和技术签证管理,对重大建设项目实施全程跟踪评审,着力从源头上监控项目建设管理;五是推进信息化建设。实现对评审工作全过程的动态管理、评审数据的共享以及评审业务的规范化和标准化。
      (四)加强部门联动,实现科学评审。各职能部门应对政府投资负责,形成投资控制的合力。市发改委在审批概算时要从严把关;市住建局在初审工程量方案时就要从节约投资的角度尽力优化;纪检监察部门在发现违规操作时要及时制止,特别是对串标、围标现象要加大查处力度;审计部门在资金、财务方面要严格审计监督;建设单位要派出责任心强又懂专业的人负责现场签证。
      (五)加强队伍建设,打造廉洁评审。要增强财政投资评审的能力,必须建立一支政治觉悟高、业务素质好、责任心强、廉洁奉公的评审队伍:一是专业知识要精通,要吸纳专业人才,创造良好的工作环境,使人尽其才,才尽其用,做到用内行人,办内行事;二是履行职责要忠诚,评审人员要忠实于评审事业,严格职业操守,尽职尽责,公道正派,要树立好典型,放大正能量;三是建立制度严管理。建立科学的评审人员考核机制,用机制约束、规范评审人员行为,防范技术风险、道德风险、廉政风险。

     

    (来源 市人大常委会预工委) 

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